黨的十七大報告明確提出"加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制"。所謂大部門體制，就是在政府機構設置上，將職能相近的政府部門進行合并，拓寬管理幅度。探索實行職能有機統一的大部門體制，是中央審時度勢，適應經濟社會發展需要，回應社會公眾要求，在借鑒國外經驗的基礎之上作出的重要決策，是推進行政管理體制改革的重要內容，是推動我國上層建筑更好地適應經濟基礎的一項重要制度建設和創新，也是建立和完善社會主義市場經濟體制的客觀需要。

　　大部門體制是經濟社會發展到特定階段的產物。總的來說，不同國家，同一國家在不同發展階段，政府機構的設置既有共性，又有個性。它具有相對穩定性，但又并非一成不變。其具體模式和數量往往受到各國的國家結構、政治文化傳統、經濟社會發展水平、社會需求以及人們的認識水平等多種因素的影響和制約。從國際經驗來看，在經濟社會不發達的階段，市場力量發育不足，社會組織還比較分散和薄弱，政府承擔了大量的經濟管理和社會管理事務。在這種情況下，政府機構的數量往往比較多，如印度、埃及、巴西和南非等國家的中央政府核心機構的數量大都在25個以上。而在經濟社會相對發達的階段，市場在資源配置中發揮基礎性的作用，獨立機構和社會組織承擔了相當一部分社會管理和公共服務事務，不同類型的社會主體分擔了原來由政府綜合性行政部門承擔的責任，政府可以把更多的精力放在專事決策工作上。同時，也可以防止一個部門權力過于集中。在這種情況下，內閣組成部門一般要少一些，如美國、英國、德國、日本等發達國家，中央政府組成部門的數量普遍在20個以下。

　　我國的政府機構設置經過多次改革和調整，總體上適應于經濟社會發展的需要，推動了經濟社會的發展。如為了適應市場經濟發展的需要，加強了國務院宏觀調控部門和省級區域經濟調節部門，同時撤銷了政府工業經濟管理部門，結束了計劃經濟條件下形成的由工業經濟管理部門直接管理企業的歷史；為適應內外貿業務相互融合的發展趨勢，促進現代市場體系的形成，組建了商務部，等等。

　　作為發展中的大國，我國政府在促進經濟社會的可持續發展，在加快經濟政治文化社會四項建設中起著舉足輕重的作用。現階段，我國的市場發育程度不斷成熟，社會力量逐步壯大，這一方面要求減少政府機構之間的職能交叉，向更加適應于綜合管理和宏觀管理的方向轉變；另一方面也為政府機構的調整和改革創造了條件。

　　政府職能的整合和轉變是大部門體制改革的核心。政府機構是實現政府職能的載體，隨著政府職能的整合和轉變，政府機構的設置必須遵循和體現滿足市場與社會需求的基本導向。同時，政府職能整合和轉變的結果也應當在機構調整和改革中有所體現。我們探索實行的大部門體制，核心問題是在整合和轉變政府職能的前提下來調整和改革政府機構。說到底，政府機構的設置和調整是為了更好地履行政府職能，更好地適應建設服務型政府的要求。

　　我國經濟社會發展已進入一個新的階段，這一階段的重要特征是我們在經濟社會發展取得歷史性成就的同時，經濟社會發展的不均衡性進一步顯現。這一不均衡性既包括經濟發展本身的不均衡性，又包括經濟與社會發展之間的不均衡性。這一新的形勢對我國政府職能提出了新的要求。具體來說:

　　第一，經濟發展本身的不均衡性突出表現為資源短缺和環境生態的巨大破壞，要求政府更加重視保護資源和環境，保障經濟的可持續發展。資源、環境是人類生存與發展的物質基礎和空間條件，一個國家或地區的資源和環境直接制約和影響著經濟社會的發展以及可持續發展能力的強弱。隨著工業化和人口的發展，人類對資源的巨大需求和大規模的開采消耗已導致資源基礎的削弱、退化和枯竭。我國在快速推進工業化、城市化的發展過程中，傳統的以消耗資源為主和主要追求經濟數量增長的發展模式，正在嚴重地威脅著資源和環境的可持續利用。據有關調查顯示，在全國七大流域中，太湖、淮河、黃河流域均有70%以上的河段受到污染；海河、松遼流域污染也相當嚴重，污染河段占60%以上。全國有1/4的人口飲用不符合衛生標準的水，如何以最低的資源和環境成本確保資源和環境的可持續利用，已成為我國經濟社會發展過程中所面臨的重大難題。為了確保有限自然資源能夠滿足經濟社會可持續發展的要求，僅僅依靠市場自發調節是不行的，要求政府積極作為，保障經濟的可持續發展，因此，可以考慮進一步加強環境部門統籌協調環境保護工作的職責。

　　第二，經濟與社會發展之間的不均衡性突出表現為經濟發展和社會發展"一條腿長，一條腿短"的問題沒有得到根本解決，要求政府在抓好經濟調節和市場監管的同時，更加注重社會管理和公共服務。從1978年到2007年，我國經濟保持了年均增長9.7%以上的發展速度，就業持續擴大，貧困人口大幅度減少，人均壽命在延長，各項社會事業在發展；但與此同時，社會發展相對滯后的狀況還有待進一步扭轉。如我國目前社會保障覆蓋面較窄，社會保障水平偏低，還沒有真正達到社會"穩壓器"的作用。基礎教育、公共醫療衛生、就業促進等直接關系到人民群眾切身利益的公共服務還需要進一步改善。我們面臨著大量的新情況、新問題要處理，不少新矛盾要化解，而這些矛盾和問題大都與社會管理和公共服務有著很大關聯。針對這一問題，2002年3月，在九屆全國人民代表大會第五次會議上的《政府工作報告》中，首次明確提出要"切實把政府職能轉到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上來"。2003年10月，黨的十六屆三中全會進一步提出，要"在繼續加強和改進經濟調節和市場監管的同時，更加注重履行社會管理和公共服務職能"。這一職能轉變落實在政府機構設置上，就是要加強公共服務機構的建設，調整充實公共服務人員，逐步形成以政府組成部門、執行機構、監督機構為主體的比較完善的政府機構序列。

　　立足本國國情是大部門體制改革的基石。從國際經驗來看，各國大部門體制的具體內容并不一樣，如英國把環境、食品和農村事務整合在一個大部中，法國把公共工程、交通和住房融合在一起，德國把環境、自然保護和能源安全整合在一起，新一屆澳大利亞政府把環境、水、文化遺產和藝術融合在一起。各國都是根據自己的具體情況、根據政府職能的重點領域來設置相應的政府機構。

　　我們是發展中的大國，實行單一制的國家結構，長期以來政府在經濟社會發展中扮演重要角色，市場和社會力量依然比較薄弱。在借鑒他國經驗時應該從我國的這一基本情況出發，要加強宏觀調控和市場監管職能，同時要更多地關注與民生緊密相關的社會管理和公共服務職能。體現在政府結構的設置和調整上，對于國外的經驗，不能盲目照抄和簡單移植，否則很容易和現實脫節，實際中很難收到實效。

　　總之，部門職能整合、機構的調整和改革只是實現行政管理目標的手段，不是最終目的。衡量大部門體制改革成功與否，不在于短期內政府機構數量的調整情況，而要以是否能夠更好地為社會公眾提供服務，是否能夠更有利于政府職能的履行作為判斷標準。

　　(作者孫曉莉:國家行政學院政治學教研部教授)