編者按：

　　2月28日，國務院新聞辦公室發表《中國的法治建設》白皮書。這部中國政府首次發表的法治建設白皮書全面介紹了新中國成立近60年來，特別是改革開放30年來，在建設中國特色社會主義的偉大實踐中，中國的法治建設取得的巨大成就。

　　《中國的法治建設》白皮書的發表，是我國法治進程中的一件大事。改革開放以來，我國社會主義民主法制建設取得了巨大進步，中國特色社會主義法律體系基本形成，司法體制改革不斷深入，依法行政與法治政府建設取得明顯進展，人權及公民權建設也持續地得到深化和發展。

　　白皮書從國家層面全面介紹了我國法律體系以及立法、行政、司法、人權保障、規范市場經濟秩序等方面的制度，并在久遠的中國歷史背景下追溯了我國法治建設的歷史發展，展示了我國在各個歷史時期的法治狀況，鮮明地顯示出我國法治建設進入了新的歷史階段，達到了新的歷史水平。

　　《中國的法治建設》白皮書的發表，對于社會各界和國際社會了解我國法治建設成就具有重要意義。

　　當然，不可否認，現實的法治建設還存在種種問題與不足。但是回首幾十年來法治建設的踏實腳印，我們由衷地感到自豪。

　　為了讓讀者更全面更深入地了解我國法治建設所走過的歷程和取得的成就，中國法學會和《法制日報》法學院專刊共同策劃《中國的法治建設》白皮書深層解讀，我們邀請白皮書的部分撰稿人參與。

　　敬請關注

　　依法行政：由外在轉變走向內在自覺

　　幾年來，國務院圍繞建設法治政府的目標，通過貫徹實施行政許可法、推行行政執法責任制、加強行政復議工作、推進基層政府依法行政等工作，不斷把依法行政推向新階段。

　　依法行政正在從一種外在要求向內在追求轉變。

　　依法行政由自上而下推動向上下互動轉變，基層政府成為依法行政的主動推動者。

　　依法行政從政府推動向政府與人民群眾互動轉變，人民群眾成為依法行政的重要參與者。

　　黨的十一屆三中全會以來，我國社會主義民主法制建設取得了顯著成績。作為貫徹依法治國基本方略的重要內容，依法行政也取得了明顯進展。

　　1999年11月，國務院發布了《國務院關于全面推進依法行政的決定》，各級政府及其工作部門加強制度建設，嚴格行政執法，強化行政執法監督，依法辦事的能力和水平不斷提高。

　　2004年，國務院公布《全面推進依法行政實施綱要》，明確了全面推進依法行政的指導思想和要求，提出了用10年左右的時間基本實現建設法治政府的目標。幾年來，國務院圍繞建設法治政府的目標，通過貫徹實施行政許可法、推行行政執法責任制、加強行政復議工作、推進基層政府依法行政等工作，不斷把依法行政推向新階段。

　　政府職能有進有退漸趨合理

　　首先，改革國有資產管理體制，推進“政企分開”、“政資分開”。國有資產監管組織體系基本建立，政府的社會管理職能與國有資產出資人職能從政府機構設置上分離，行政機關政企不分、政資不分的問題在一定程度上得到解決。

　　其次，貫徹實施行政許可法，減少和規范行政審批，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用。截至2007年10月，中央一級共取消和調整了1992項行政審批項目。省級人民政府共取消和調整行政審批項目22000多項，占原有審批項目總數的一半以上。

　　再次，建立社會信用體系，為市場主體提供信用服務。許多地方和部門出臺了有關規定，推進社會信用體系建設。

　　最后，完善突發事件應急機制，提高應對突發事件和風險的能力。國務院向全國人大常委會提出了《突發事件應對法(草案)》議案，制定了《國家突發公共事件總體應急預案》，國務院和國務院有關部門制定了應對自然災害、事故災難、公共衛生和社會安全等方面100多個專項和部門應急預案。全國已制定各級各類應急預案130多萬件，覆蓋了各類突發事件。

　　行政管理方式呈現多樣化、民主化、公開化

　　第一，行政管理不再僅僅依靠行政手段，而是更加注重經濟手段、法律手段的運用。比如，在2003年底啟動的宏觀調控中，為了扭轉糧食產量連續5年下降的形勢，中國政府采取發布重點糧食品種的最低收購價等方式，通過價格手段去引導農民種糧。

　　第二，行政管理更多地運用間接管理、動態管理和事后監督管理等手段。

　　第三，行政管理越來越重視聽取相對人的意見，尊重相對人陳述權、申辯權等權利的行使。

　　第四，行政行為的公開性增強。為了防止行政管理中的腐敗行為，方便當事人，各級人民政府一直在努力推進政務公開。各地區、各部門共建立了2100多個綜合性政府服務中心，采取“一個窗口對外”、“一站式辦公”、“一門受理、簡化表格、并聯審核、一口收費”等方式，簡化辦事程序，方便人民群眾。全國80%縣級以上政府和政府部門都建立了門戶網站，一些部門，如公安、稅務、工商、海關等已建成了全系統的專網。不少地方政府和部門在網上建立了辦事窗口，努力做到實施審批、提供服務在網上進行。

　　行政行為的運行規則逐步完善

　　首先，建立健全科學、民主決策機制。

　　一些政府和政府各部門建立了重大事項行政決策的集體討論、專家論證、社會公示和聽證、決策跟蹤與評估、決策失誤責任追究等制度和機制，有效地防止了決策的盲目性、隨意性，減少了決策失誤。

　　目前，25個省級人民政府、48個國務院部門和70%以上的市縣政府出臺了規范行政決策的專門規定。

　　其次，嚴格規范重要行政行為。制定行政處罰法、行政許可法等法律，對行政處罰、行政許可等行政行為的行使條件、程序、期限等作出規定；制定國家賠償法，規定了國家機關及其工作人員違法行使職權造成當事人人身和財產損害的，應當給予賠償；憲法和物權法對行政征收和征用作出了具體規定，以規范征收、征用行為。

　　再次，完善行政行為監督機制。制定行政訴訟法、行政復議法，賦予行政相對人對違法行政行為申請行政復議或者提起行政訴訟的權利。

　　根據立法法的規定，制定法規規章規范性文件備案審查規定，嚴格對法規規章規范性文件進行備案審查。

　　政府機構及行政執法體制改革取得重大進展

　　首先，1993年以來，國務院和各級地方人民政府都制定了“三定”規定，對行政機關普遍實行“定職能、定編制、定人員”，對行政機關的管理納入了制度化軌道。

　　其次，機構設置趨于合理。現有的政府部門大多是按照市場經濟要求設置的，計劃經濟時期按照產品行業設置的工業部門大多被撤銷或者合并。

　　再次，行政執法體制改革初見成效。各地區積極開展相對集中行政處罰權工作，努力探索綜合執法試點。截至2006年底，除經國務院批準的82個開展相對集中行政處罰權工作的城市外，有190個市級人民政府和804個縣級人民政府開展了相對集中處罰權工作。

　　最后，大力推行行政執法責任制。各地區、各部門清理并公布執法依據、依法界定行政執法職責、科學設定執法崗位、公開執法流程、明確行政裁量基準、評查執法案卷、考評執法效果、落實執法責任，有效規范了行政執法行為。

　　回望這些年依法行政的進程，我們體會到，推進依法行政的動力機制正在發生著深刻的變化，依法行政由此即將進入一個新的發展階段。具體表現為：

　　第一，依法行政正在從一種外在要求向內在追求轉變，行政機關工作人員成為依法行政的自覺實踐者。越來越多的行政機關工作人員認識到，依法行政不是一個可有可無的口號，而是中國社會發展到今天的必然選擇，是每一個行政機關工作人員必須自覺踐行的行為準則。

　　第二，依法行政由自上而下推動向上下互動轉變，基層政府成為依法行政的主動推動者。

　　第三，依法行政從政府推動向政府與人民群眾互動轉變，人民群眾成為依法行政的重要參與者。

　　這些變化昭示著我國依法行政進程正在孕育著前所未有的發展。在通往法治政府的道路上，仍然有諸多困難和問題需要克服。但我們堅信，只要沿著正確的道路堅定不移地走下去，建設法治政府的目標就一定能夠實現。(李岳德 作者為國務院法制辦公室政府法制研究中心主任)

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