(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務經書面授權)

　　日本行政程序法出臺的曲折進程表明，行政權力部門是該法出臺的最大阻力。而中國行政程序法地方版本出臺的關鍵，則是地方行政首長的態度

　　本刊記者/楊中旭(發自湖南長沙)

　　“這是唯一的例外�！�2月23日上午9時45分，48歲的湖南省長周強準時出現在長沙市蓉園賓館《湖南省行政程序規定(草案)》專家咨詢論證會現場，開門見山地表達了對這次會議的重視。他透露，最近一段時間，省里停掉了其他的會議，為抗冰雪救災與災后重建讓路。

　　周強一整天都把自己關在會議室里，與11位來自北京、1位來自浙江的專家閉門討論。他不時插話，就一些原則問題和具體案例發表意見。在接受《中國新聞周刊》采訪時，周強表示，草案業已經過省政府常務會議討論，相關公示、征求公眾意見程序亦在進行中，預計全國“兩會”之后即可正式通過實施。

　　《湖南省行政程序規定(草案)》起草組組長、中國行政法學會會長應松年教授在發言中說：《湖南省行政程序規定》(以下簡稱程序規定)的制定實施，標志著當地政府在依法行政、建設法治政府的道路上邁出了決定性的一步。

　　模式之變

　　年輕的中國政法大學教授王萬華是程序規定的主要起草者之一，她在2月23日的專家論證會上發言：程序規定實現了從管理者中心模式向公民權利中心模式的轉變。

　　“行政權力縮水之處，就是公民權利得到伸張的地方。”會后接受《中國新聞周刊》采訪時，應松年這樣表述。

　　程序規定草案總則中強調的公開、參與、高效便民、信賴保護這四大原則，成為具體落實這一模式轉變的后勤保障。

　　在接受《中國新聞周刊》采訪時，北京大學法學院教授、公眾參與研究中心主任王錫鋅教授反復提及重慶釘子戶、廈門PX項目、上海磁懸浮爭議，“按照行政程序，首先應該是決策公開、公眾參與，然后才是補償乃至責任追究；當民眾發現這些渠道都不夠通暢甚至阻塞的時候，也就出現了種種預料不及的現象”。

　　程序規定草案第37條規定：除依法不得公開的事項外，決策承辦單位應當向社會公布重大行政決策方案草案，征求公眾意見。

　　而在程序規定草案出臺之前，除了廣州市等少數地方政府出臺過公眾參與立法等規章，民眾更多只能從實踐層面上看到法律法規缺失后造成的社會矛盾與沖突。

　　在程序規定中，專門辟出一章，標題為行政公開，將行政機關應該披露的信息、程序做了細致的規范�！斑@一次的冰雪災害，政府提前公布了信息，明顯就比‘非典’前期不公開要好�！睉�松年說。

　　在很多地方已經成為擺設的聽證會，在程序規定草案中亦有大段闡述，第134條規定：調查人員、當事人、利害關系人依次陳述意見。應松年在解釋這一條文時說：這可以有效避免行政機關先行發言導致聽證會向政府一邊倒的狀況發生。而王錫鋅教授還在聽證程序規定當中，加入了專家團隊互相制約的條款。

　　在公開和參與之后，程序規定草案還落實了高效便民原則：行政機關實施行政管理，應當遵守法定時限。在第81條中，這一原則被歸納總結為“限時辦結”。同時，程序規定草案還對此前多如牛毛的紅頭文件做了源頭上的治理：5年之后自動失效；認為需要繼續施行的，應當重新發布。按照程序規定草案中的說法，重新發布文件，需要在省政府統一登記、統一編號、統一發布。“也就是說，他得重走一遍程序，重新受一次全方位的評估。”應松年說。

　　這一辦法，在周強和12位專家看來，可以對地方上的“土政策”進行精確打擊。長期以來，由于行政收費法尚未出臺，濫收費成為“土政策”集中爆發的領域。程序規定和未來5年內有望出臺的行政收費法，有望從根本上清理這些濫用行政權力的現象。

　　針對民眾意見較大的拆遷以及其他給民眾帶來損失的重大公共決策，程序規定草案的信賴保護原則成為民眾新的依靠：非因法定事由并經法定程序，行政機關不得撤銷、變更已生效的行政決定；因國家利益、公眾利益或者其他法定事由必須撤銷或者變更的，應當依照法定權限和程序進行，并對公民、法人或者其他組織遭受的財產損失依法予以補償。

　　在接受《中國新聞周刊》采訪時，應松年表示，行政程序法在日本又被稱為透明法、透明模式。對此，周強也有類似表述：香港為何稱為投資者的天堂？因為投資者事先可以通過香港完善的法律制度清楚計算出在當地投資的成本，投資者對香港政府的規范性行政行為、對香港的投資環境有著充足的信心。

　　輪到中國政法大學法學院院長薛剛凌發言時，她提出了一個建議：成立一個臨時的委員會，督促貫徹程序規定的實施，同時，至少需要先行培訓上千名懂行政程序法的公務員。

　　應松年等專家均對這一提議表示贊成。這是因為，2004年出臺的行政許可法，也曾經對強制拆遷等行政行為做出規范，相應的補償制度在那時就已確立。問題是，多年來的實踐表明，行政許可法落實得并不理想。模式的轉變，其中的準備工作不可或缺。據《中國新聞周刊》了解，湖南省政府法制辦為行政程序規定出臺準備的配套文件，已經多達6個。

　　柔性地帶

　　2月23日的討論中，周強拋出的第一個話題是：一個公務員，把公文壓上一個月是常有的事，你拿他沒辦法。后來，他又兩次提及這一問題，將其稱之為不作為和緩作為。

　　根據應松年的觀察，在社會矛盾類型多樣化的今天，公務員為了回避風險，有時寧愿選擇不作為，“不去做，就不會犯錯誤，這一現象越來越普遍”。

　　問題是，公務員的不作為和緩作為，將會產生社會矛盾不斷積蓄的后果，從而讓主要領導干部的風險增大�！皬恼�治家的角度，制定行政程序法也是回避風險的有效途徑�！敝袊�人民大學法學院教授莫于川發言時說。

　　出于以上兩種考慮，程序規定草案明文禁止不作為與緩作為，并相應做出了處罰規定。

　　莫于川后來又發言：“另外，政治家在若干年前制定的相關政策，受客觀條件所限，若干年后未必跟得上時代，這時，政治家就可以利用程序規定草案當中的有限理性原則，成功回避其中的風險。”

　　“柔性原則可以回避掉風險，例如程序規定草案中的教示制度和行政指導，都是這一原則的體現�！睉�松年說。

　　教示制度這樣規定：行政執法直接影響當事人權益的，行政機關應當先采用教育、勸誡、疏導等手段，促使當事人自覺履行法定義務，糾正錯誤。當事人經教育之后自覺履行法定義務的，不再承擔有不利后果后的行政責任。

　　“想想城管，就知道這一條有什么作用，一次教示不行，還要兩次三次”，應松年說，“我馬上還要推動教示制度成為一部單行法。”

　　在談到行政指導時，周強顯得很幽默:我們給堵在京珠高速上的司機聽廣播，請他們繞道而行就是行政指導；每個繞開的司機發給200元，那就是行政誘導。全場的一片笑聲中，中國政法大學黨委書記石亞軍說，“這種正確的行政誘導也是行政指導的一部分。”

　　先地方后中央的曲折路線圖

　　如果不是去年3月在位于北京市西城區復興門外大街的職工之家賓館見到周強，應松年還真不知道行政程序法何時才能有出頭之日。

　　1989年，中國首部部分規范行政權力的行政單行法——行政訴訟法出臺。在那之后，行政法學界有過多次呼吁，由于行政程序法是行政法體系的核心，是基本法，考慮到中國行政權力過大的現狀，應盡快出臺行政程序法。

　　應松年得到的反饋是：時機還不成熟。他退而求其次，提出將一些影響較大的行政行為單獨立法，獲得決策層首肯。其后十數年間，除了行政收費法尚在制定中，其它幾部單行法，包括著名的行政許可法在內，都獲得實施，從而對行政處罰、審批、強制、國家賠償等問題做了從實體到程序的細致規范。

　　從10年前的九屆人大開始，作為全國人大內務司法委員會委員，應松年和他的團隊又開始起草行政程序法。

　　到了十屆人大，行政程序法列入二類立法規劃(即可通過也可不通過)，卻始終無緣面世。而應松年起草的升級版本之多，已經讓他自己都記不清。2月26日，應松年的秘書打開電腦，查詢了資料之后告訴《中國新聞周刊》：正式的文本，已經15稿了。

　　在湖南的這次專家論證會上，72歲的應松年教授說：日本，搞了30多年。西方發達國家，莫不如此。

　　去日本的時候，應松年問日本的起草者，一部法律搞了30年之久，究竟是怎么回事？日本的同行回答說：總務省總能找到不同意的理由。

　　2006年，中國行政法學會執行會長、北京大學法學院教授姜明安曾經接受《中國新聞周刊》采訪，他指出，沒有行政程序法，就沒有法治政府，就沒有依法行政。同時，他對行政程序法在十屆人大任期結束之前(2008年3月)通過表示悲觀。

　　也正是在這一年，周強從團中央第一書記的任上轉任湖南省長。事后看來，這一崗位上的轉變，成為行政程序法地方版本出臺的關鍵。

　　第一次以湖南省人大代表身份參加全國“兩會”，周強下榻于隸屬全國總工會的職工之家賓館；巧合的是，遼寧代表團的全國人大代表應松年也下榻于此。曾經擔任司法部辦公廳主任的周強與應松年是老相識，重逢之后的寒暄，決定了行政程序法地方版本的命運。

　　周強找來時任湖南省高級人民法院院長、現任最高人民法院副院長江必新這位行政法博士，與應松年一起商量。周強問：行政程序法的核心要義是什么？應松年答：公開、參與。于是，北京大學法學院院長助理、公眾參與研究中心主任王錫鋅入圍核心小組，4人商定，“兩會”之后就著手起草。

　　在那之后的一年里，周強3次召開會議聽取湖南省法制辦的起草工作匯報，并與專家反復切磋，甚至在湖南省政府常務會議討論了程序規定之后，周強還采納了王錫鋅的建議，召開了2月23日這最后一次的專家論證會，以求把草案做得更好。

　　周強在論證會上表示，省政府法制辦將把專家的修改建議集中歸納整理，程序規定草案也將做最后一次修改。同時，在時機成熟時，推動這一政府規章升格為地方性法規。

　　與會專家的共識是，湖南對行政程序法的先行試水，有望帶動其他地方效仿。而行政程序法德國模式的路線圖也正是先地方、后中央。