決策執(zhí)行監(jiān)督強調(diào)互動

　　須用法律手段兼顧各方利益

　　大部制怎么走？到底應(yīng)為這一體制改革提供怎樣的法律支撐？薛剛凌坦言“開展這一研究可謂生逢其時”，但同時也感到壓力很大。

　　必須用法律手段兼顧各方利益，力求實現(xiàn)國家利益、社會利益和個人利益的最大化。面對多元社會的復(fù)雜，需主要運用法律手段而非單一的行政命令促進(jìn)改革，沒有制度保障改革就會無序。薛剛凌的研究基于這樣一種認(rèn)識。

　　拿地方來講，地方政府很活躍，創(chuàng)新動力強，活動空間大，但需要明確地方政府哪些可以做哪些不能做，哪些基本準(zhǔn)則是必須遵守的，哪些是大家可以嘗試突破的。這要劃出底線，超出底線就要承擔(dān)責(zé)任。

　　有人說，決策與執(zhí)行是分不開的，因為決策后委托別人做，實際是決策者說了算。

　　對此，薛剛凌認(rèn)為，委托執(zhí)法實際上不算是決策與執(zhí)行的分離。真正的決策與執(zhí)行分離，是決策者根本就不參與執(zhí)行決定。這才是分離。

　　基于對現(xiàn)實中各級政府的權(quán)力配置、權(quán)力與權(quán)力之間的關(guān)系以及權(quán)力運行狀況的長期關(guān)注，薛剛凌認(rèn)為，一個大部之下需要設(shè)置3類大部門：

　　一個是以決策為中心的部門。應(yīng)下設(shè)政策法規(guī)、計劃規(guī)劃、經(jīng)濟分析、調(diào)查信息、決策咨詢委員會等部門，其中，決策咨詢委員會一定是相對超脫的，由內(nèi)外專家組成，它強調(diào)決策的宏觀思維，要解決決策的科學(xué)性問題，而不是站在部門利益或某一方面利益上決策。如果決策者不接受咨詢委員會的意見，是需要明確闡述理由的。要用制度保證決策的集思廣益。

　　薛剛凌強調(diào)，決策權(quán)應(yīng)該相對集中，不能再延續(xù)各管一塊，讓跑項目者跑了十幾個部門還拿不下一個項目。將管事、管財、管項目的權(quán)力相對集中到一個部門，避免決策多頭，但同時也存在更大的濫用風(fēng)險，所以，制度設(shè)計一定要把決策者的個人利益剝離出來，保證國家、社會、公共利益最大化。

　　另一個是以執(zhí)行為主的部門。像這次公務(wù)員管理局的成立，盡管現(xiàn)在還不知道其內(nèi)部職能怎么定，但薛剛凌覺得，它更主要的目的是專注執(zhí)行。

　　她說：“執(zhí)行部門應(yīng)該沒有宏觀‘拍板權(quán)’。考慮到執(zhí)行的專業(yè)性強，執(zhí)行可以相對分散。執(zhí)行強調(diào)專業(yè)化、執(zhí)行層級的規(guī)范和執(zhí)行手段，這種系統(tǒng)性是很重要的，過去往往有決策沒手段，沒錢、沒人無法操作，欠科學(xué)。”

　　再有一個就是監(jiān)督部門。這種監(jiān)督更多地側(cè)重于決策要不要調(diào)整、協(xié)調(diào)性怎樣、執(zhí)行評估等績效監(jiān)督，當(dāng)然也要對決策、執(zhí)行中的合法與否進(jìn)行監(jiān)督。

　　這種職責(zé)劃分和運行機制，是有彈性的，強調(diào)互動。比如，執(zhí)行可制約決策，一是反饋執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的決策問題，促使決策部門適時對決策進(jìn)行調(diào)整；二是如果決策不科學(xué)，決策目標(biāo)定得太高，沒手段落實，執(zhí)行者在與決策者簽署決策———執(zhí)行合同時就可以討價還價(執(zhí)行者與決策者就執(zhí)行政策方面簽署合同在英國、新西蘭等國比較多見)，甚至于執(zhí)行者可選擇不簽合同。這就是執(zhí)行對決策的制約，推動決策的科學(xué)、有效、可行。

　　配套制度需精細(xì)

　　避免機構(gòu)改革出現(xiàn)反復(fù)

　　鑒于機構(gòu)改革分分合合不是沒有反復(fù)過，薛剛凌充分強調(diào)改革一定要落實在制度的精細(xì)與配套上。

　　薛剛凌介紹說，她負(fù)責(zé)的這個課題整個時長兩年半，會在廣泛調(diào)查的基礎(chǔ)上，拿出有關(guān)涵蓋決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)要素的指標(biāo)體系，充分考慮經(jīng)濟發(fā)達(dá)、不發(fā)達(dá)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)的不同情況，分別設(shè)計我國5級政府三權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力配置及運行機制圖，用法律制度保障改革的小成本、高收益，拒絕反復(fù)與動蕩。

　　“我們的行政法學(xué)界，不能總把全部的時間與精力花在研究行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償上，那畢竟是下游，是出了問題求解的辦法。我們?yōu)槭裁床荒茉诔鰡栴}之前，關(guān)注一下前面的秩序是不是根本就沒有建好或存在其他問題，做好上游的功課，下游的壓力也許就不會那么大了。”

　　“出了問題才管，就像人已經(jīng)生病了。生了病再治療就有些晚，關(guān)鍵要保健。行政法學(xué)界的這種研究偏好，可能是行政法學(xué)與管理學(xué)結(jié)合不好造成的，行政法學(xué)老覺得公共行政秩序的建構(gòu)是管理學(xué)的研究范疇。”

　　在不同場合，薛剛凌反復(fù)闡述著“行政法學(xué)應(yīng)積極回應(yīng)社會轉(zhuǎn)型”的觀點。

　　從幾年前開始，薛剛凌就一直呼吁公共行政秩序的重構(gòu)，靠的是大量行政法律制度的支撐。

　　就大部制，就決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的制約與協(xié)調(diào)，在法治視野下，薛剛凌脫口而出就是一長串的制度建設(shè)清單。

　　橫向的，涉及重大決策調(diào)查制度、專家咨詢制度、經(jīng)濟分析制度、信息公開制度、行政聽證制度、行政執(zhí)行委托制度、行政合同制度、跟蹤評估制度等；縱向的，涉及地方利益訴求表達(dá)制度、中央對地方的領(lǐng)導(dǎo)制度、政府間的合作制度、中央對地方的監(jiān)督制度、政府間的糾紛解決制度以及政府責(zé)任制度等等。

　　她說：“要有法治的硬約束才行，如果還是習(xí)慣于運用行政手段而不是法律手段推進(jìn)改革，改革將面臨很大風(fēng)險。”(記者 李立)

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