15年投資路

　　縱觀上海社保的投資歷史，大規模的投資起步于1994年，15年之路顯示，無論在投資領域、投資程序，還是投資收益分配等各個環節，此前由少數人決斷，缺乏監督的運營模式都是一個錯誤的方向。

　　1994年，浦發銀行在政府的同意下成立了社保基金部，專司負責運營社保基金，此為上海社保資金投資的第一階段。

　　社保基金這一托管運營模式，曾寫進1994年頒行的《上海市城鎮職工養老保險辦法》。《辦法》第四十一條稱：“養老保險基金的增值運營委托上海浦東發展銀行進行。”

　　1994年至1998年，社保資金通過浦發行社保部共投入105.2億，主要投資領域是房地產和證券。

　　1998年，由于焦點訪談節目播出了四川的社保基金被挪用的情況，當時的國務院領導看后要求全國清查社保資金情況，隨后國務院即發布第27號文。

　　27號文件一方面嚴格限定地方社保基金的投資范圍只能是存國有銀行或者購買國債，另一方面明確了地方社保基金的管理方式采用收支兩條線，由財政局設立財政專戶管理。

　　由此，上海社保按照國家要求，在1999年清理收回了委托浦發行運營的資金，清理活動持續至2005年底。

　　據了解此階段的投資收益尚可，共取得投資收益40.91億元。但是，社保局曾試圖隱瞞投資收益。“通過編制兩套報表的方式，試圖隱瞞委托浦發行的基本養老保險基金增值收益18.53億。”審計結果顯示。

　　1998年國務院27號文后，社保局作為運營主體，開始進入第二階段——自營初始階段。

　　此時，出于社保資金安全性的考慮，房地產投資和證券投資已經被嚴令禁止，但是，上海社保資金此時不僅沒有從房地產中脫身而出，相反繼續大肆進軍房地產領域。

　　在此期間，社保基金以安聯公司和東展公司的名義，相繼投資了明天廣場、永銀大廈、東銀大廈、東海廣場和來福士廣場五大商業地產。

　　如果說第一階段，社保基金投資房地產和股票尚可解釋為“探索”，此時，已明顯是以身試法。

　　2002年，社保資金運營進入最危險的第三階段——擴大運營階段，各種問題開始集中爆發。

　　一位社保局干部承認，就社保資金的運營，社保局曾在2000年制定《專項保險基金委托運營管理辦法》，后2002年又制定了一個《專項基金運營管理辦法》(沒有正式發文)，以規范社保資金運營的程序。

　　但實際情況是，多年以來，社保資金的運營情況在即使社保局內部，也只有極少數人知道。除了參與處室的少數人，局里其他人并不了解資金量和資金運營情況。僅有的一次通報，是在2005年底的一次會議上向全局通報了資金運營工作的概況，但也沒有透露具體的投資保值增值情況。

　　而其決策程序、投向哪些領域、以什么方式投資，更是只有少數幾個經辦人和個別領導才掌握的“核心機密”。

　　據一位原社保局副局長口述，這些情況從來沒有在局長辦公會上討論過，他在2006年7月之前，甚至都不知道有“沸點”這個公司。

　　由此可見，借保值增值名義進行的上海社保資金管理模式改革，事實上已淪為少數人操控的資金游戲。

　　從2002年開始，社保局一方面擴大了基金運營的規模和范圍，除了企業年金基金外，還拓展到其他險種，截至2006年7月，運營基金余額達到387.31億；另一方面，則采用包括委托貸款、信托貸款、直接貸款、購買銀行債等多種形式展開運營，資金風險進一步放大。

　　據社保局一位干部介紹，社保資金進行委托理財，從2000年開始經歷了三種模式，起初是銀證合一的模式，由社保局將資金委托證券公司理財，銀行作為第三方負責擔保，后來銀行的角色由擔保變成了監管，在2003年11月前后，銀行從監管變為托管。

　　一位法律界資深人士分析，通過這三種模式的變化，資金方(社保資金)的風險事實上被逐步放大了。

　　他解釋說：“因為銀行作為第三方，角色分別是擔保—監管—托管，其中擔保的責任最大，一旦資金損失，銀行要全部承擔賠付責任，托管則要看具體托管條款怎么簽，是否列明嚴格的托管責任，一般而言，只是資金放在銀行，所有權不轉移，銀行也不承擔風險。”

　　到了2004年，上海社保資金委托理財模式進一步改革，開始引進第四方經紀人，由經紀人接受受托的證券公司指令操作進行交易。同在這一年，社保基金開始在個別受托的證券公司開展債券交易。

　　從表面看，社保資金購買國債為國家法律所許可，但這背后同樣存在后續風險。“通過國債回購質押，本不許進入證券市場的社保資金就‘曲線’入市，在我們經手的案件中，社保資金存在這種情況。”上海市法院系統人士介紹。

　　1998年開始，上海社保還采取了信托貸款的模式，基本原理和委托理財一樣。前述社保局內部人士介紹，信托貸款只委托給了三家，分別是愛建信托、國際信托和華寶信托。其區別在于，在國際信托和華寶信托，社保資金有獨立帳戶，而在愛建則沒有。

　　法律界人士指出，沒有獨立賬戶，使得社保資金和愛建信托本身的資金混為一體，其資金所有者權益難以保障。而這個愛建本身的運營亂象同樣是前幾年的公共話題。

　　而委托貸款是最新的一種模式，是從2004年4季度才開始的。

　　其基本路徑是社保局把錢通過銀行給借款人，借款人提供抵押物對應該債權，由銀行實施監管。

　　張榮坤的沸點投資就是采用了這種模式，即社保局借款給沸點公司，沸點公司用這筆錢去購買滬寧高速公路后，反手將公路抵押給社保局。

　　知情人士介紹，2004年之后，由于國家收緊房地產信貸銀根，房地產公司從銀行貸款非常困難，而社保局委托貸款則相對容易得多。因為其程序相當簡單——借款人由社保局選定后，通過銀行辦理貸款手續。既沒有對借款人信用、還貸能力的嚴格審查，對項目本身的合規性要求亦非常寬松。

　　由此，一大批四證不全、自有啟動資金不足的項目成功地從社保局獲得資金支持。審計報告顯示，有159.07億貸款發放給了36家不合條件的房地產企業。

　　除了多種方式進行資金運營帶來的風險之外，社保局內部的架構亦是一片混亂，所謂的內部分工監管形同虛設。

　　2002年，上海社保局同時設立了社保中心和年金中心兩大事業機構，但實際上，基本養老保險金和企業年金如同上海社保局的左右兩手。

　　“我們局就是以企業年金發展中心的名義進行社保資金的運作，局里決定如何運作后，有關資金運營的合同，協議蓋企業年金中心的章。考慮到社保局是政府機關，以局的名義運作不太妥當。”一位社保局內部人士交代。

　　據社保局官方網站介紹，社會保險基金監督管理處是社保局一個內設行政業務處室，其職責是制定本市社會保險基金管理、運營的政策；組織社會保險基金預決算方案編制的有關工作；對社會保險基金管理實施行政監督等。

　　但實際上，這一本應承擔內部行政監督職能的處室沒有履行其應有的行政監督職能，相反，其所謂的監督職能實質體現在對社保資金投資的項目進行審核上。

　　據該處室內部人士透露，基金監管處自2000年開始負責基金運營的監管。 2004年4季度，社保局開始搞委托貸款項目，基金監管處負責對資金托管機構處提出的項目的意向書進行審核后報給局領導，同時對抵押物進行審核。

　　更具諷刺的是資金托管機構，該機構成立于2003年11月。設立之初的職責是對原已經在證券市場上運營的委托理財資金做清理回收工作，但在2004年3季度社保局開始委托理財項目后，其職能非但不是清理回收，反而是繼續放貸。

　　“機構處2004年3季度增加了一項業務就是對委托貸款項目進行項目可行性的分析、論證、辦理委托貸款，委托貸款后的日常監督管理。”資金托管機構處一位內部人士介紹說。

　　亡羊補牢

　　社保案發后，上海開始積極采取補救措施。

　　2006年底，上海市政府常務會議通過了《上海市社會保險基金財務管理辦法》，辦法對社保基金財務管理制度作了進一步的細化、健全和完善。

　　2007年1月，上海著手組建體制內、開放型的上海市社會保障監督委員會。

　　據市勞動和社會保障局有關負責人介紹，監督委員會的主要職責除了研究本市社保監督工作的重大事項外，還將依法組織對社保政策執行情況和社保基金管理運營情況進行監督，并定期公布社保基金的管理和監督情況。

　　2007年5月19日，上海掛牌成立長江養老保險股份有限公司，該公司由11家中央及上海國有大企業共同發起設立，注冊資本為5億元人民幣。

　　開業當天，時任上海市委書記的習近平，市長韓正等領導悉數到場。據悉，長江公司已經取得企業年金經營資格，將整體承接之前的企業年金。

　　而據有關方面透露，社保資金的清理回收工作還在進行中，到期貸款已逐步收回，未到期貸款也在有關方面的嚴格監管中，將逐步收回。

　　審計報告透露，截至2007年4月23日，255.41億已收回167.71億。(記者 陳芳)

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