在新中國(guó)的立法史上，也許沒有任何一個(gè)時(shí)期像過去的5年那樣，讓普通的公民以如此之規(guī)模、如此直接地成為立法的參與者。民主立法、科學(xué)立法是始終貫穿十屆全國(guó)人大常委會(huì)立法工作的一個(gè)亮點(diǎn)。

　　全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳有關(guān)負(fù)責(zé)人這樣說道：“立法只有堅(jiān)持走群眾路線，充分發(fā)揚(yáng)民主，才能集思廣益，把黨的主張和人民的意志有機(jī)統(tǒng)一起來，使法律真正體現(xiàn)人民群眾的意愿。”

　　這句話，貫穿在立法過程的始終。而十屆全國(guó)人大常委會(huì)的立法實(shí)踐，也為“開門立法”積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

　　一扇百姓參與立法的大門打開了

　　2005年7月31日，全國(guó)人大常委會(huì)法工委收到了一封群眾來信，信是用盲文寫成的，信上說：“物權(quán)法草案公布后，在親友的幫助下，我閱讀了法律草案全文，認(rèn)為有需要修改之處，現(xiàn)致信你們提出修改意見，希望予以重視。”

　　來信者叫孫東，是一名視障患者。他在信中針對(duì)野生動(dòng)植物資源保護(hù)、不動(dòng)產(chǎn)登記等方面提出了15條具體意見。

　　這是“開門立法”實(shí)踐中的一個(gè)生動(dòng)畫面。有關(guān)人士評(píng)價(jià)說。

　　“物權(quán)立法，既涉及國(guó)家的基本經(jīng)濟(jì)制度，也關(guān)系千家萬(wàn)戶的切身利益，社會(huì)關(guān)注度高，不僅法律性強(qiáng)，而且政治性、政策性也強(qiáng)。”全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任王勝明說，“立法難度之大，操作過程之復(fù)雜，可想而知。”

　　“應(yīng)該廣泛聽取專家和社會(huì)各方面的意見”、“建議更廣泛地聽取群眾的意見”、“建議組織更多的社會(huì)力量參與討論”……在十屆全國(guó)人大常委會(huì)開始審議物權(quán)法草案之際，常委會(huì)組成人員對(duì)如何修改、完善草案提出了明確意見。

　　2005年7月10日，備受關(guān)注的物權(quán)法草案走出人民大會(huì)堂，向社會(huì)全文公布征求意見。

　　“這是民主立法邁出的重要步伐，全國(guó)人大常委會(huì)向人們打開了一扇參與立法的大門，老百姓由立法的旁觀者成為參與者。”來自社會(huì)各界的聲音如是評(píng)價(jià)。

　　在40天時(shí)間里，從機(jī)關(guān)單位到公司企業(yè)，從法律專家到普通百姓，社會(huì)各界人士積極建言獻(xiàn)策，共提出意見11543件。“這次廣泛征求意見，是全國(guó)人大常委會(huì)充分發(fā)揚(yáng)民主，增加立法透明度的一項(xiàng)重大舉措，也是推進(jìn)立法民主化的有益探索。從征求意見的結(jié)果也能看出人民群眾參與立法的積極性格外高漲。”全國(guó)人大常委會(huì)法工委有關(guān)負(fù)責(zé)人說。

　　自2002年12月審議以來，物權(quán)法草案“不趕進(jìn)度”，廣泛聽取各方意見，在爭(zhēng)論和反復(fù)審議之中不斷完善，讓每個(gè)人的智慧在立法進(jìn)程中“閃光”。2007年3月16日，物權(quán)法在十屆全國(guó)人大五次會(huì)議上高票通過。

　　勞動(dòng)合同法草案全文公布引起的強(qiáng)烈反響也許是立法者事先沒有預(yù)料到的。自2006年3月20日至4月20日，勞動(dòng)合同法草案向社會(huì)全文公布征求意見，短短一個(gè)月的時(shí)間，191849件意見匯集到全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)。這是歷屆人大常委會(huì)法律草案征求意見中提出意見最多的一次，其中來自普通勞動(dòng)者的意見占65%左右。此后，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)勞動(dòng)合同法草案作了大幅度的修改。許多普通人的立法意見和建議在勞動(dòng)合同法草案中得到了充分體現(xiàn)。

　　“收到這么多意見，我們的工作量增加了很多，但是我們也感到這部法律確確實(shí)實(shí)是和老百姓切身利益直接相關(guān)的，通過這次征求意見，真正聽到了基層普通勞動(dòng)者對(duì)立法的直接意見。”全國(guó)人大常委會(huì)法工委有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，征求意見結(jié)束之后，他們對(duì)網(wǎng)上的意見進(jìn)行了一個(gè)量化的統(tǒng)計(jì)、分析，作出調(diào)研報(bào)告。同時(shí)對(duì)所有的意見進(jìn)行了整理歸類，做成勞動(dòng)合同法草案百條意見的資料。報(bào)告和資料在2006年12月勞動(dòng)合同法草案提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)二次審議的時(shí)候，被作為參閱資料，發(fā)到會(huì)上供所有參加會(huì)議的常委會(huì)組成人員審議時(shí)作參考。“所以，每個(gè)人提出的意見，都對(duì)這部法律出臺(tái)起到了重要作用。”這位負(fù)責(zé)人表示。

　　十屆全國(guó)人大常委會(huì)還相繼公布了就業(yè)促進(jìn)法草案、水污染防治法修訂草案，在制定與自己生活息息相關(guān)的法律法規(guī)方面，中國(guó)普通民眾正在擁有越來越響亮的話語(yǔ)權(quán)；在這些立法實(shí)踐中，立法機(jī)關(guān)也積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，傾聽公民意見也逐漸成為中國(guó)立法的規(guī)定程序。“十屆全國(guó)人大及其常委會(huì)在立法思想、理論、理念等方面積累了不少經(jīng)驗(yàn)，對(duì)立法形式、工作方法的特點(diǎn)和規(guī)律進(jìn)行了許多有益的探索，這本身就是一筆寶貴財(cái)富，必將對(duì)我國(guó)今后法制建設(shè)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家起到重要指導(dǎo)作用。”全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳有關(guān)負(fù)責(zé)人說。

　　“開門立法”可追溯到五十多年前

　　其實(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)“開門立法”要上溯到上個(gè)世紀(jì)五十年代。

　　1954年9月15日，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議在北京召開。這次會(huì)議的一項(xiàng)重要議程是：討論制定新中國(guó)的根本大法———憲法。

　　“大會(huì)執(zhí)行主席宣布表決結(jié)果：投票數(shù)1197張，同意票1197張。許多代表情不自禁地站了起來，高呼共產(chǎn)黨萬(wàn)歲。”這一幕，雖時(shí)隔五十多年，親歷者卻仍歷歷在目。

　　有專家分析，1954年憲法之所以深得人心，是因?yàn)樗�具有廣泛的群眾基礎(chǔ)。在制定這部憲法時(shí)，草案初稿曾下發(fā)各大行政區(qū)、各省市、自治區(qū)和50萬(wàn)人口以上的省轄市，組織了大規(guī)模的憲法草案大討論，提出了5900條修改意見。

　　6月15日，憲法草案向全社會(huì)公布，征求意見歷時(shí)2個(gè)多月。其間，先后有1.5億多人次參與討論，對(duì)憲法草案提出了大量修改意見。根據(jù)這些意見，憲法起草委員會(huì)對(duì)原來的草案再度作了修改。這是我國(guó)第一次向社會(huì)全文公布法律草案，公開征求意見。正是由于全民意志和智慧的投入，1954年憲法經(jīng)受住了時(shí)間風(fēng)雨的檢驗(yàn)。時(shí)至今天，它所確立的許多重要制度，仍被現(xiàn)行憲法所繼承。

　　1978年，黨的十一屆三中全會(huì)開啟了改革開放新時(shí)期。這次具有重大歷史意義的會(huì)議提出，為了保障人民民主，必須加強(qiáng)社會(huì)主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威，“不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”。因此，制定一部全面反映新時(shí)期黨和人民共同意志的新憲法，成為當(dāng)時(shí)一項(xiàng)迫切的重要任務(wù)。1982年4月26日到8月底，草案向社會(huì)公布征求意見。這是改革開放后第一部公開征求意見的法律草案。

　　這次全民討論的規(guī)模之大、參與人數(shù)之多、影響之廣，成為公民參與立法工作的范例。許多重要的合理的意見都得到采納，具體規(guī)定作了許多補(bǔ)充和修改，共計(jì)近百處。1982年12月4日，五屆全國(guó)人大五次會(huì)議通過了這部新憲法，這也是我國(guó)立法史上第一部公開表決結(jié)果的法律項(xiàng)目。

　　公布法律草案從九屆全國(guó)人大常委會(huì)開始邁上一個(gè)新臺(tái)階。1998年3月21日，在九屆全國(guó)人大常委會(huì)第一次會(huì)議上，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)的李鵬明確提出，立法要堅(jiān)持走群眾路線，在立法過程中，“要采取各種形式，廣泛聽取群眾的意見”。九屆全國(guó)人大組成之后的一年中，就向全民公布了土地管理法修訂草案、村民委員會(huì)組織法草案和合同法草案。

　　土地管理法修訂草案1998年4月29日公布征求意見后，31個(gè)省、市、自治區(qū)全部反饋了意見；25個(gè)大中城市和52個(gè)中央有關(guān)部門提出了意見和建議。全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)共收到人民群眾來信675件，其中，來自單位的意見173件，來自公民個(gè)人的有502件。許多來信多人聯(lián)署，人數(shù)最多的一件共有836人簽名。

　　還值得一提的是婚姻法的修改。2001年1月11日，婚姻法修正案草案向社會(huì)公布征求意見。截至當(dāng)年2月28日，全國(guó)人大常委會(huì)法工委共收到群眾來信來函3829件，后來又陸續(xù)收到一些，大約共有4000多件，通過報(bào)紙、期刊和網(wǎng)絡(luò)等媒體也收到數(shù)以千計(jì)的意見。來信者中，年齡最大的90歲，最小的僅有13歲。公眾對(duì)原婚姻法的絕大多數(shù)條款都提出了意見。這次征求意見是當(dāng)時(shí)參與立法人數(shù)最多的一次，提出意見最廣泛的一次，也是人民群眾第一次通過互聯(lián)網(wǎng)參與立法。

　　將關(guān)系廣大人民群眾切身利益的重要法律草案向社會(huì)公布，廣泛征求全民的意見，使他們有了直接表達(dá)訴求的機(jī)會(huì)，有了發(fā)表意見甚至是表達(dá)不滿的權(quán)利。而最高立法機(jī)關(guān)，也拓寬了一個(gè)最廣大、最直接評(píng)價(jià)法律草案價(jià)值取向的民主渠道，將百姓的意見擺到立法的桌案，并吸納進(jìn)法律之中。“使法律充分反映人民的意志”，就有了如谷穗般沉甸甸的實(shí)在意義。法律界人士評(píng)價(jià)說。

　　大規(guī)模討論效果優(yōu)于大規(guī)模學(xué)習(xí)

　　“‘開門立法’本身就是一個(gè)普法教育、釋放意見、凝聚共識(shí)的過程。”全國(guó)人大常委會(huì)法工委有關(guān)負(fù)責(zé)人表示。

　　4月20日，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳宣布，今后，全國(guó)人大常委會(huì)審議的法律草案一般都予以公開，廣泛征求各方面意見。法律草案公開征求意見成為常態(tài)，這一突破清晰地彰顯了全國(guó)人大常委會(huì)在立法理念上的重大改變。

　　“所有的法律草案原則上都向全社會(huì)公布，聽取全民意見，這無疑將對(duì)我國(guó)的民主法制進(jìn)程起到促進(jìn)作用。”憲法學(xué)專家、中國(guó)青年政治學(xué)院法律系教授馬嶺說，在這方面我們過去已積累了一些經(jīng)驗(yàn)，‘開門立法’的時(shí)機(jī)已經(jīng)基本成熟，我國(guó)的法制實(shí)踐證明我們能夠做到、做好這項(xiàng)工作。“也許有人認(rèn)為法律草案原則上都交全民討論太麻煩、成本太高，但事實(shí)上未經(jīng)全民討論的法律通過后，在全社會(huì)組織的有關(guān)對(duì)新法律的廣泛、深入的學(xué)習(xí)宣傳，也是很麻煩、成本很高的。”馬嶺表示，不論是從保障法律的質(zhì)量還是從培養(yǎng)公民法治觀念的角度看，這種法律通過后的大規(guī)模學(xué)習(xí)都不如法律通過前的大規(guī)模討論效果好。

　　“討論是一種參與，是一種更有效的公民教育，通過這種對(duì)國(guó)家事務(wù)的參與以及在參與中各種意見的爭(zhēng)論，能夠使法律更加完善，也有利于增強(qiáng)公民的主人公意識(shí)；而法律通過后的學(xué)習(xí)往往成為一種被動(dòng)的接受和領(lǐng)會(huì)，一些有益的意見可能被排斥在外，不利于公民民主意識(shí)的培養(yǎng)。”馬嶺說。

　　“人民參與國(guó)家立法是再正當(dāng)、正常不過的事。但人民如何參與立法，參與的方式、途徑以及程序，都還需要進(jìn)一步作出具體規(guī)定。”馬嶺說，如果我們要將“開門立法”長(zhǎng)期、持久地堅(jiān)持下去，就應(yīng)當(dāng)將其制度化、法律化，不僅有原則規(guī)范，而且有具體的操作規(guī)則。

　　“公開法律草案由特例成為常態(tài)是一個(gè)讓人欣喜的轉(zhuǎn)變。”北京律師錢紅驥認(rèn)為，這一舉措具有多方面的積極意義和效果：首先，可以通過社會(huì)的廣泛參與，彌補(bǔ)或修正相關(guān)法律草案的不足或不當(dāng)之處；其次，通過法律草案的公布和征求意見，可以把新法律向社會(huì)公眾進(jìn)行有效公開和宣傳，有利于該法律的執(zhí)行；再次，將法律草案公開并征求意見，是有效體現(xiàn)全民參與立法、民主立法的制度創(chuàng)新。(記者 郭曉宇 實(shí)習(xí)生 李娜）

16部向社會(huì)征求意見的法律草案

文字整理 郭曉宇 制圖 孟紹群