中國政法大學(xué)教授馬懷德：“三定規(guī)定”有可能上升為法律

　　“三定規(guī)定”追根溯源

　　記者：請介紹一下，國務(wù)院出臺(tái)“三定規(guī)定”的歷史淵源。

　　馬懷德：所謂“三定規(guī)定”，就是國務(wù)院部門主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的簡稱，是國務(wù)院部門履行職能的重要依據(jù)。改革開放以來我們國家進(jìn)行了五次機(jī)構(gòu)改革：

　　1982年，國務(wù)院各部門從100個(gè)減為61個(gè)，編制從5.1萬人減為3萬人。

　　1988年，國務(wù)院部委由45個(gè)減為41個(gè)，改革后人員編制減少了9700多人。

　　1993年，國務(wù)院組成部門、直屬機(jī)構(gòu)從86個(gè)減少到59個(gè)，人員減少20%。

　　1998年，不再保留的部委有15個(gè)，新組建4個(gè)部委，3個(gè)部委更名。改革后除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門由原有的40個(gè)減少到29個(gè)。

　　2003年，設(shè)立國資委、銀監(jiān)會(huì)，組建商務(wù)部、國家食品藥品監(jiān)督管理局、安監(jiān)總局，將國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)改組為國家發(fā)展和改革委員會(huì)，國務(wù)院組成部門變?yōu)?8個(gè)。

　　這五次改革都源于國務(wù)院出臺(tái)的“三定”方案。每一次機(jī)構(gòu)改革或者體制改革的重點(diǎn)也各有側(cè)重，比如1982年的改革，主要是精減機(jī)構(gòu)，解決領(lǐng)導(dǎo)干部的終身制問題；1993年是為了適應(yīng)十四大關(guān)于市場經(jīng)濟(jì)體制完善的要求，將行政部門的體制改革和市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的過程結(jié)合起來。

　　本次“三定”的特點(diǎn)是什么

　　記者：比較以往的“三定”方案，從內(nèi)容和形式上有什么不同？

　　馬懷德：值得強(qiáng)調(diào)的一個(gè)問題是，2008年國務(wù)院第六次機(jī)構(gòu)改革的“三定”，在用詞上發(fā)生了變化，以前都稱為“三定方案”，這次稱為“三定規(guī)定”。

　　記者：從“方案”到“規(guī)定”的用詞變化，體現(xiàn)出了什么樣的變化？或者是否代表著“三定”的一個(gè)發(fā)展方向？

　　馬懷德：從以往中央機(jī)構(gòu)改革的過程上看，每次都強(qiáng)調(diào)著力解決部門之間的職權(quán)交叉，職責(zé)不清，協(xié)調(diào)不利，以及權(quán)責(zé)脫節(jié)，效率不高，甚至是職能轉(zhuǎn)變不到位。但是一個(gè)很沉痛的教訓(xùn)就是在機(jī)構(gòu)改革的同時(shí)，沒能夠有效的控制精減以后的反彈。機(jī)構(gòu)撤并了，人員精減了，但隨著時(shí)間的推移，機(jī)構(gòu)又不斷的增加，人員編制又不斷擴(kuò)大，最后又回到了機(jī)構(gòu)改革以前甚至超過機(jī)構(gòu)以前的狀態(tài)和規(guī)模。

　　為了強(qiáng)化“三定”的內(nèi)容，體現(xiàn)其相對剛性特征，國務(wù)院在確定“三定”內(nèi)容時(shí)，將“方案”變更為“規(guī)定”。這是一種進(jìn)步，目的是彰顯“三定”的嚴(yán)肅性。從名稱上看，以往稱為“三定”方案，本次改革稱為“三定”規(guī)定。形式上的差別，說明了“三定”在機(jī)構(gòu)改革中的重要性，是機(jī)構(gòu)改革的中心環(huán)節(jié)。這種變化也說明，下一步有可能上升為法律法規(guī)。

　　我國的機(jī)構(gòu)改革經(jīng)歷了從沒有方案，到有“三定”方案，即定職責(zé)、定機(jī)構(gòu)和定編制，再由方案上升為規(guī)定。這從形式上標(biāo)明，方案只是一個(gè)內(nèi)部規(guī)定，其強(qiáng)制性不夠，而規(guī)定則更能體現(xiàn)其嚴(yán)肅性和剛性。

　　那么根據(jù)中央這種理念的變化，適時(shí)制定一部《國務(wù)院組織法實(shí)施細(xì)則》，在每一次的機(jī)構(gòu)改革完畢后，將“三定”調(diào)整的內(nèi)容變成法律法規(guī)，以保持機(jī)構(gòu)改革成果的穩(wěn)定性和持久性。讓機(jī)構(gòu)的數(shù)量，編制的數(shù)量，乃至職能的范圍都通過法律的形式加以固定。這樣將有利于減少和克服機(jī)構(gòu)“精減———膨脹———再精減———再膨脹”的怪圈。

　　記者：除了更加嚴(yán)肅和剛性以外，還有什么樣的特點(diǎn)？

　　馬懷德：本次“三定規(guī)定”比較公開。各個(gè)部委機(jī)構(gòu)的“三定”方案起草出臺(tái)后，國務(wù)院的網(wǎng)站都會(huì)及時(shí)對外公布，也會(huì)公開接受各類媒體的采訪和報(bào)道。這樣有利于社會(huì)公眾對方案的監(jiān)督。

　　從目前各個(gè)部委的“三定”方案上看，更加強(qiáng)調(diào)了職責(zé)的重要性，更加明確了職能調(diào)整過程的重要意義。這是與國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的意見相一致的。一定程度上改變了以往社會(huì)管理與公共管理不分、強(qiáng)調(diào)微觀管理的局面。更加強(qiáng)調(diào)了宏觀管理和公共服務(wù)職能。比如將國家質(zhì)檢總局原有的名牌推選職能予以剝離。

　　國務(wù)院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和部委各司局職能對外公布，職能設(shè)置更趨合理。

　　另外，現(xiàn)在的“三定規(guī)定”更加體現(xiàn)了對行政權(quán)力的制約機(jī)制。內(nèi)設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)相對完善，對執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督更加有效。比如國土部既有內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，又有外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)。各地的督察局的設(shè)立，實(shí)質(zhì)上是對地方政府的監(jiān)督。

　　也體現(xiàn)了執(zhí)行、監(jiān)督與決策相分離的原則，即“三分法”得到了很好的體現(xiàn)。政府職能和機(jī)構(gòu)設(shè)置向科學(xué)化、規(guī)范化邁出了一大步。但我們不能畢其功于一役，隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)形式的發(fā)展，還應(yīng)該也必然會(huì)再次有所調(diào)整。

　　記者：你有沒有其他意見和建議？

　　馬懷德：遺憾的地方是，雖然從國務(wù)院確立“三定規(guī)定”，到各部委公布各自的“三定”方案都比較公開透明。但是，各部委的制定過程并不透明，尚需要進(jìn)一步加強(qiáng)，應(yīng)該向制定法律法規(guī)對外征求意見那樣，將“三定”方案的制定過程，也緊密地和民意相融合。

　　撤并改革，并非加減法

　　記者：從歷次機(jī)構(gòu)改革上分析，權(quán)力的合并，人員的裁剪成為趨勢，您如何理解國務(wù)院組成部門的增加和減少？

　　馬懷德：此次機(jī)構(gòu)改革不是簡單的加減法，不能僅從數(shù)字上認(rèn)識(shí)改革的力度。

　　大部制改革最重要的一點(diǎn)是政府部門的相關(guān)職能要進(jìn)行重新的整合，但是這種整合不是簡單意義上的權(quán)力搬家。比如，這個(gè)部門原來的職能在發(fā)改委，現(xiàn)在轉(zhuǎn)移到商務(wù)部，或者是這個(gè)部門在國家工商總局轉(zhuǎn)移到其他部門，而不能轉(zhuǎn)移的部門，更多的是對這個(gè)部門的職能進(jìn)行重新界定，避免一個(gè)部門的職能和其他部門發(fā)生沖突和抵觸，發(fā)生交叉，發(fā)生職責(zé)不清的現(xiàn)象。當(dāng)然更多的是要防止權(quán)責(zé)的脫節(jié)，不能這個(gè)部門只有權(quán)力，不承擔(dān)責(zé)任，職能要分得清晰，界限要?jiǎng)澋们宄��?

　　從宏觀調(diào)控部門、行業(yè)管理部門、市場監(jiān)管部門、環(huán)境和資源管理部門、社會(huì)管理部門以及公共服務(wù)，這幾大部門從政府職能出發(fā)，都是有必要相對整合的，而且28個(gè)部委和十幾個(gè)直屬局、辦事機(jī)構(gòu)的一些職能都有交叉。我們不能把28個(gè)部委壓縮，而是要整合他們與直屬局之間有交叉和重復(fù)的。

　　突出責(zé)任，強(qiáng)化監(jiān)督

　　記者：“三定規(guī)定”明確了各部門職責(zé)，有著怎樣的意義？

　　馬懷德：明確人民銀行承擔(dān)綜合協(xié)調(diào)并推進(jìn)金融業(yè)改革和發(fā)展，研究并協(xié)調(diào)解決金融運(yùn)行中的重大問題等責(zé)任；明確商務(wù)部、工商總局、質(zhì)檢總局、海關(guān)總署等部門加強(qiáng)市場監(jiān)管的責(zé)任；明確公安部負(fù)責(zé)治安、消防、道路交通安全管理等工作并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；明確住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部承擔(dān)保障城鎮(zhèn)低收入家庭住房、推進(jìn)住房制度改革等責(zé)任；明確安全生產(chǎn)監(jiān)管總局承擔(dān)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理等責(zé)任。此外，還明確了國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、衛(wèi)生部、林業(yè)局等部門加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)的責(zé)任。明確和強(qiáng)化部門責(zé)任，有利于增強(qiáng)政府部門及其工作人員的責(zé)任意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，提高政府的執(zhí)行力和公信力，同時(shí)也為推行行政問責(zé)制、加強(qiáng)責(zé)任追究提供了必要的依據(jù)。

　　記者：在對各部門權(quán)力的監(jiān)督上，您有什么認(rèn)識(shí)？

　　馬懷德：一個(gè)部門不能沒有監(jiān)督。監(jiān)督是通過中紀(jì)委駐某個(gè)部的紀(jì)檢小組負(fù)責(zé)，現(xiàn)在這種監(jiān)督當(dāng)然是要實(shí)現(xiàn)對“大部制”的決策和執(zhí)行兩方面的監(jiān)督，另外一方面我們也不能忽略互相的監(jiān)督。就是內(nèi)部職能機(jī)構(gòu)之間的互相監(jiān)督，還應(yīng)該強(qiáng)調(diào)行政系統(tǒng)內(nèi)的層級監(jiān)督和審計(jì)檢察的監(jiān)督，還要接受人大的監(jiān)督、政協(xié)的監(jiān)督、人民群眾、新聞媒體的監(jiān)督。總之，“大部制”改革的目的不是讓權(quán)力更大，而是讓權(quán)力有機(jī)統(tǒng)一，更重要的是要防止權(quán)責(zé)脫節(jié)，使得權(quán)力和責(zé)任永遠(yuǎn)都是處于統(tǒng)一狀態(tài)的。