清華大學教授于安：“三定”結構鮮明各環節嚴肅合法

　　“三定規定”源于憲法

　　記者：請談一下“三定規定”的具體含義。

　　于安：國務院部門“三定規定”是國務院部門主要職責、內設機構和人員編制規定的簡稱，是具有法律效力的規范性文件，是國務院部門履行職能的重要依據。“三定規定”是政府部門組建，即大部制改革的步驟之一，是中心環節，也是大部制改革的保障。

　　記者：據您了解，“三定規定”的法律淵源有哪些？

　　于安：國務院出臺“三定規定”的依據是憲法和國務院組織法。根據憲法第89條第(三)項，即“規定各部和各委員會的任務和職責，統一領導各部和各委員會的工作，并且領導不屬于各部和各委員會的全國性的行政工作”；第(四)項，即“統一領導全國地方各級國家行政機關的工作，規定中央和省、自治區、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分”；第(十七)項，即“審定行政機構的編制，依照法律規定任免、培訓、考核和獎懲行政人員”，國務院有權確定中央職權的劃分，審定中央機關的編制。

　　因此，出臺“三定規定”，是有效的法律行為，應當得到遵守。

　　“三定”出臺流程嚴肅合法

　　記者：據您了解，此次“三定規定”出臺、擬定和獲批，是怎樣一個程序？

　　于安：首先是國務院根據中央關于深化行政管理體制改革的意見和機構改革方案，制定出臺“三定規定”，明確“三定規定”的基本原則和要求。

　　其次，各部委和直屬機構提出本部門的“三定規定”草案，上報中央編辦。

　　然后，中央編辦對“三定”草案進行認真審核，并廣泛征求意見。據我了解，這次中央編辦征求意見的范圍一般都在20多個部門，最多征求了50多個部門的意見。

　　接下來，形成各部門的“三定”方案，按程序分別報請國務院各分管領導同志審核，最后提請國務院常務會議審議通過。

　　因此，可以說此次“三定”，從規定的出臺到方案的成型，再到方案的審批，各個環節都是嚴肅和合法的。

　　記者：那么，“三定規定”的重心是什么呢？

　　于安：從內容上講，“三定規定”就是要確定各部委直屬機構及其各部委直屬機構之間的職權和職責，這其中也包含了國務院內置機構的職權職責。然后是確定各機構人員編制和領導職數。

　　因為社會和經濟形式處在不斷變化之中，立法也在與時俱進。因此，各部門的權力也處在不斷變動之中。比如在8月1日反壟斷法實施之前，因為沒有這樣的職權，國務院的部門設置上也就沒有這一項。但隨之，就要設立反壟斷委員會，然后再細化到商務部和工商總局等等。

　　所以，“三定規定”和方案的核心就是對職權的劃分，這也是機構改革所要達到的目的。

　　權力分配優于以往

　　記者：實際上，每一次的機構變革，都把職權的劃分作為重要內容來處理。此次的“三定規定”與以往有什么不同？

　　于安：本次“三定”在權力分配上也和以往有所區別。可以說，借這次機會，全面進行職能調整確有新意。

　　第一是該拿掉的拿掉。此次改革將微觀管理和事務性管理從各部門拿掉的頗多。最為明顯的是，從國家質檢總局的原有職能中，將頗受公眾質疑的“名牌推選”剝離到事業單位。再就是國家發改委的部分職權，進行了下放，使其更加強化了宏觀層面的管理。

　　第二是該增加的增加。比如根據目前的國際國內經濟形勢，央行為了研究監控熱錢等的國際資本流動，而設立了匯率司。再比如，人力資源和社會保障部，為了突出保護農民工這一特殊利益群體，而增設了農民工工作司等等。

　　第三是該強化的強化。比如環保總局到環保部的轉變，正說明了這一點。再比如能源管理和住房保障，都體現了強化的原則。

　　確立牽頭協調原則

　　記者：細化各部門權力分配，是否代表著各部門運行過程中不再會出現職能交叉的現象？

　　于安：正如我上面的分析，此次“三定”的重要內容就是理順職責關系。這也是“三定”改革的大背景。多年來，政府運行中，確實存在一些職責交叉問題，影響了政府協調運轉和行政效能。這次“三定”的一個突出原則就是，堅持一件事情原則上由一個部門負責。比如，本次改革在境外就業管理方面，明確將原勞動保障部的相關職責劃入商務部，由商務部負責牽頭外派勞務和境外就業人員的權益保護工作；在電影、音像制品、動漫和網絡游戲管理方面，明確動漫和網絡游戲管理職責統一由文化部承擔，電影管理職責統一由廣電總局承擔，音像制品管理職責統一由新聞出版總署承擔；在高校畢業就業管理方面，明確教育部負責畢業生離校前的就業指導和服務工作，人力資源社會保障部負責畢業生離校后的就業指導和服務工作。

　　但是，“一件事情由一個部門負責”，說起來容易做起來難。很多事情千頭萬緒，不可能歸一個部門的時候怎么辦？這就需要確定牽頭協調的機制。而牽頭協調機制的重點就是，集中解決和理順在宏觀調控領域、環境資源領域、工業等行業管理領域、涉外經貿領域、市場監管領域、文化衛生等社會管理領域的職責交叉和關系不順問題。

　　如此以來，很多問題將有解決的出口。比如食品問題，原來會涉及到農業、工商、質檢、食品監督，通過改革，已經明確發生此類問題，由衛生部負責食品安全的綜合協調，其他有關部門各負其責。

　　另外，還建立了部門間的協調配合機制，形成工作合力。比如，明確發展改革委、財政部、人民銀行等部門建立健全宏觀調控協調機制；明確人民銀行會同銀監會、證監會、保監會建立健全金融監管協調機制等。

　　記者：正如您所分析的那樣，上述機制將有效地防止多頭管理和扯皮推諉等的職能交叉弊病。但是，這種運行方式是否萬無一失呢？

　　于安：人們也應該注意到，我國政府部門的設置是按照等級制組建的。在這種情況下，牽頭協調機制在運行過程中，有可能失靈。失靈的主要表現是，同級部門有可能出現推諉和扯皮現象。因此我建議，在本次改革之后的時間內考慮，實行部委領導參加國務院常務會的機制，以使得各部委領導享有中央政府的決策參與權，從而保障在處理事涉多部門的事件時，能夠平衡各部門意見和建議。

　　所以，我們要用發展的眼光看待“三定規定”，看待我們正在建立起來的服務型政府。