編者按：前不久，國務院常務會議審議并原則通過《全國土地利用總體規劃綱要(2006～2020年)》，再次對“最嚴格的耕地保護政策”作出了細致的規定。然而，目前我國正處于工業化、城市化的關鍵階段，對建設用地的需求十分旺盛，這與可用土地數量十分有限的現狀形成了尖銳的矛盾。

　　當前，土地管理的形勢依然嚴峻，堅守耕地紅線的任務十分艱巨。面對中央的三令五申，一些地方政府執意鋌而走險，未批先用、以租代征、化整為零、占優補劣等違法圈地的花樣不斷翻新；對于違法違規用地行為，事后查處問責的力度亟待加大；遏制土地違法犯罪的體制還未理順，機制尚不健全。那么，究竟如何貫徹科學發展觀的要求，將18億畝耕地的紅線堅守到2020年？半月談編輯部最近組織調研小分隊，就當前耕地流失、地方政府土地違法中的突出問題進行了深入調研。

　　摁住地方沖擊中央18億畝耕地紅線的黑手(一)

　　萬億土地出讓金：

　　何日從灰色地帶現形陽光下

　　半月談記者 季明

　　土地出讓金，一項征收超過20年的政府非稅收入，一筆規模超過萬億元的巨額經費，至今卻仍然“隱形”于大多數公眾的視野之外。甚至在每年各級人民代表大會上，這筆資金都不會出現在提交代表審議的預算報告中，對政府預算負有監督審查職責的人大代表們，也不清楚土地出讓金的真實狀況。

　　所幸的是，這樣的局面正在發生改變。上海等地政府部門已公開表示，將從今年起將土地出讓金的收支狀況納入人大監督范疇。人們期待著，本不該如此神秘的土地出讓金，能夠早日揭開面紗。

　　土地出讓金收入超萬億，地方政府成主要獲利者

　　1989年，財政部頒發《國有土地使用權有償出讓收入管理暫行實施辦法》，規定凡有償出讓國有土地使用權，各級政府土地出讓主管部門必須按規定向財政部門上繳土地使用權出讓收入。其中，土地使用權出讓收入包括土地出讓金、續期土地出讓金和合同改約補償金。自此，土地出讓金正式進入了財政收支體系。

　　值得注意的是，這個暫行實施辦法從一開始就明確指出，國有土地使用權出讓收入與城市土地開發建設費用實行收支兩條線方式管理。上交財政的土地使用權出讓收入及其支出分別納入中央和地方財政預算。

　　土地出讓金在中央和地方的分成比例經歷了一個演進的過程。最開始的規定是，土地使用權出讓收入扣除土地出讓業務費后，全部上交財政。上交財政部分，取得收入的城市財政部門先留下20%作為城市土地開發建設費用，其余部分按40%上交中央財政，60%留歸取得收入的城市財政部門。

　　而到了1992年，分成比例的收取辦法改為，土地出讓金總額的5%上繳中央財政，地方財政收取的土地出讓金比例，由各省、自治區、直轄市和各計劃單列市財政部門在核定合理的土地開發成本和住房價款的基礎上，自行確定。

　　自此，地方政府成為土地出讓金的“主要受益者”，而土地出讓金與地方政府的利益也日益密切起來。國務院發展研究中心一份調研報告顯示，在一些地方政府，土地直接稅收及城市擴張帶來的間接稅收占地方預算內收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預算外收入的60%以上。

　　2004年6月的十屆全國人大常委會第十次會議公布了一份土地管理法執法檢查情況報告，其中有一組數據：1992年至2003年，全國土地出讓金收入累計達1萬多億元，其中近3年累計達9100多億元，扣除成本后的純收入約有1/4。

　　這是迄今人們所看到的最為權威而全面的關于土地出讓金的數字。其中有一處細節耐人尋味，1萬多億收入中超過9000億都是在2001年至2003年間實現的，而那段時間，正是全國房地產業開始復蘇，各地房價出現上漲的開始；可以想見，此后數年內全國房價進入飆升階段，各地征收的土地出讓金又將是怎么樣的規模。

　　土地出讓金背后的三重內幕

　　隨著規模的擴大，土地出讓金在使用中的問題也日益暴露出來。全國人大常委會的調研報告指出，有的省、市土地出讓金收入超過了同級同期的財政收入，而對這部分資金使用又缺乏嚴格的監督管理。土地出讓金的純收入，過去主要用于城市建設，對改善城市環境、加快城市基礎設施建設起了積極作用；但隨著經濟的發展，一些地方出讓土地獲得的收益越來越大，這些收入并未納入本級財政預算，成為一些地方盲目擴大城市建設規模和搞政績工程、形象工程的主要資金來源。

　　腐敗止于陽光。向人大和社會公布土地出讓金的收支狀況，應該是防止土地出讓金出問題的最好辦法，可為什么至今仍有大多數地方還是將土地出讓金“藏于深閨”呢？半月談記者調查發現，理由至少有三：

　　第一，隱藏地方實際收益。按照規定，土地出讓金總額的5%要上交中央財政，但在實際操作中，一些地方政府“打折”計算土地出讓金，以擴大土地出讓金在地方上的留成比例。例如，一畝土地本應征收100萬元的出讓金，結果做賬時就分為20萬元的“土地出讓金”和80萬元的“配套費”，這樣要上交中央財政的土地出讓金就由5萬元降至1萬元。

　　第二，隱瞞土地出讓金的實際征收情況。近年來，國土資源部門經常發出文件，要求各地及時清繳拖欠的土地出讓金，可見地方在土地出讓金的征繳上還是有許多問題的。一些地方為了追求GDP政績，盲目招商引資，出臺了分期甚至延期支付土地出讓金，政府返還甚至代繳土地出讓金等優惠政策，使得許多本應在土地動工前繳齊的土地出讓金，一直到項目建成后都沒有繳清。

　　第三，個別官員在土地出讓金上“尋租”腐敗。今年7月宣判的長春市委原副書記田忠貪污、受賄案為我們揭開了冰山一角。經法院審理查明，田忠在擔任長春市副市長、市委副書記期間，將無償征用的土地使用權通過轉讓變現歸為己有，侵吞國家財產總計人民幣2261萬元，其中土地出讓金為1018萬元。近年來，官員利用職務之便為他人減免土地出讓金的案例屢見不鮮，已經成為貪官落馬的一大類型。

　　探路土地出讓金公開監管模式

　　今年1月，上海市政府負責人公開表示，將繼續加大公開透明力度，其中土地出讓金、私車牌照拍賣收入等各界普遍關注的公共性資金必須公開，“收入多少、如何運行、用在哪里，都將向社會公開。”

　　8月，上海市政府常務會議又批準了《關于本市貫徹落實〈國務院辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知〉精神的通知》、《市級國有土地使用權出讓收支預決算管理實施意見》、《關于土地儲備成本認定暫行辦法》等3個文件，并明確了各部門的職責，要求建立起市級國有土地使用權出讓收支管理工作平臺。

　　根據上述文件，上海將由市房地局、市財政局、市發改委及相關部門對土地使用權出讓收支進行統籌平衡、綜合協調，形成土地儲備、供應和出讓收支相銜接的管理體系。在這個管理模式中，市房地局負責土地出讓收入的具體征收，編制土地儲備、供應計劃以及收入預算；市發改委負責編制土地出讓支出計劃，編制城市建設支出和農村基礎設施建設支出預算；市財政局負責土地出讓收入的征收管理，平衡匯總各資金使用單位的收支預算，編制土地出讓收支預、決算。

　　與此同時，文件還規定今后上海市每年的國有土地使用權出讓收支情況，都要由市發改委和市財政局向市政府定期報告，市政府依法定期向市人大報告。據半月談記者采訪了解，上海市政府提交人大的首份土地出讓金報告，正在積極準備之中。

　　人們有理由期待，與百姓利益密切相關的土地出讓金，終將告別“不明不白”的現狀，進入公眾監督的視野。

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