摁住地方沖擊中央18億畝耕地紅線的黑手(四)

　　最嚴格的耕地保護政策

　　呼喚最嚴厲的問責

　　半月談記者 郭遠明　董振國 沈洋

　　“砍伐1000棵樹，可能要判3年有期徒刑，但如果亂占用1000畝耕地，可能只是罰款了事”，江西省國土部門有關人員如此形容土地違法成本之低。國家實行“最嚴格的耕地保護政策”，但在違法違規用地行為的查處上，處罰的板子卻常常“高高舉起，輕輕落下”。前不久，監察部、人力資源和社會保障部、國土資源部聯合頒布的《違反土地管理規定行為處分辦法》，著力解決這一問題。

　　地方政府：處于“強勢地位”的違法主體

　　土地違法的一個特點在于，其主體往往是集體。這就導致土地違法案件追究責任的過程中，具體的責任主體十分模糊，常常是可以處理一個團體，卻處理不了個體。在2007年下半年開展的土地執法百日行動中，江西省省級通報共查處“以租代征”、未批先用等各類土地違法案件43起。在這些案件中，個人土地違法案件只有4起。

　　江西省吉安市黃橋鎮人民政府不按規定對被征地農民進行補償且超出省政府批準的征地范圍，違法違規用地共200多畝。2007年9月，吉安市國土資源局立案調查后，只能對黃橋鎮人民政府作出責令復耕土地，罰款2.3萬元的行政處罰決定。

　　多年來，土地違法量大面廣的問題，特別是有的地方政府土地違法的問題一直未能有效解決，一個重要原因就是，現行的責任追究制度中缺少有效的政府領導問責制度。河南省國土資源廳執法處處長王秋生說，由于土地違法多是所謂“因公違法”，政府領導往往主觀上狠不起來，管理上“松”，查處上“軟”，一定程度上縱容了土地違法違紀行為的發生。

　　河南、山東一些土地干部談到，追究地方政府的領導責任，主要是追究行政一把手責任。但實際上，在地方是書記當家，違法批地的決定權往往在書記手中，一些鄉鎮在批準“以租代征”時，也往往是書記“拍板”。當前在責任追究制中，只是追究行政首長責任，沒有明確黨委領導的責任，這樣會削弱責任追究制的威懾力。

　　非法批地的責任認定還存在一定困難。在查處違法批地時，政府領導的簽字是重要證據。沒有政府領導直接簽字，很難認定。但現在很多違法批地的地方政府，為了逃避責任，往往以會議紀要或電話記錄的形式作為批地依據。這給違法責任的認定帶來了一些困難。

　　處罰太“軟”難抑違法沖動

　　在去年底江西“土地執法百日行動”違法違規案件治理整頓中，江西省共清理出違法違規用地6萬多畝，并通報和曝光了115件土地違法違規案件。但除少數追究了相關人員的黨紀政紀責任外，多是以罰款為主。

　　國土部門調查，2007年9月，新建縣石埠鄉龍崗村委會未經批準，擅自占用本村集體土地9.21畝(部分為水田)建農貿市場。項目已部分建成，生米煮成了熟飯，最后新建縣國土資源局只能對石埠鄉龍崗村委會處以11萬元的罰款。

　　國土部門人員說，要對當地村委會相關具體責任人進行黨紀政紀處罰，就需要多個部門聯合執法才能夠實現。近幾年違法主體明顯下移，土地違法更加分散，形式增多，監管難度加大。從違法違規責任主體來看，由市縣一級政府主導的土地違法違規行為得到有效遏制，違法違規行為主要集中在鄉鎮村。如山東省第八次衛星圖片執法檢查中發現，農村建設違法用地宗數占到全部違法用地總數的42.3%。一些地方基層黨委政府知情、默許、縱容和支持的現象依然存在。特別是一些鄉鎮基層政府通過“以租代征”的形式違法占地，又繞過了土地審批，使上級政府難以及時掌握違法占地情況。

　　加強監管提高違法成本

　　為改變執法監管不夠硬朗的現象，今年9月5日，國土資源部提出要制定實施有關土地執法監管的長效機制，強化執法監管，嚴厲查處違法違規行為，并下發《關于建立健全土地執法監管長效機制的通知》。通知要求，在土地管理的各個環節，實行“全員監管”、“全程監管”，通過“天上看、地上查、網上管”的有機結合，做到及時發現、及時報告、及時制止、及時處理，有效遏制土地違法行為。

　　各級國土資源行政主管部門有必要爭取人民法院、人民檢察院、公安機關、監察機關的支持配合。江西省要求，國土部門在調查處理國土資源違法違規案件中，依法應當追究行政機關工作人員行政紀律責任且自己無權處理的，應當及時將有關案件材料移送同級監察機關處理；發現國家機關工作人員中有非法批準征收、占用土地和非法低價出讓國有土地使用權，以及其他貪污、受賄、瀆職等違法行為，涉嫌犯罪的，應當及時將有關案件材料移送同級人民檢察院處理；發現單位及個人有非法轉讓和倒賣土地使用權、非法占用農用地、非法采礦、破壞性采礦等違法行為，涉嫌犯罪的，應當及時將有關案件材料移送同級公安機關處理。

　　司法機關將進一步加大打擊力度。對于有證據表明涉嫌犯罪的行為人可能逃匿或者銷毀證據，需要檢察院、公安機關、監察機關事前介入的，檢察院、公安機關、監察機關應當依法予以協助配合；依法申請人民法院強制執行行政處罰決定，經人民法院審查認為符合強制執行條件的，人民法院應當依法及時予以強制執行。