摁住地方?jīng)_擊中央18億畝耕地紅線的黑手(四)

　　最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策

　　呼喚最嚴(yán)厲的問責(zé)

　　半月談?dòng)浾?郭遠(yuǎn)明　董振國(guó) 沈洋

　　“砍伐1000棵樹，可能要判3年有期徒刑，但如果亂占用1000畝耕地，可能只是罰款了事”，江西省國(guó)土部門有關(guān)人員如此形容土地違法成本之低。國(guó)家實(shí)行“最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策”，但在違法違規(guī)用地行為的查處上，處罰的板子卻常常“高高舉起，輕輕落下”。前不久，監(jiān)察部、人力資源和社會(huì)保障部、國(guó)土資源部聯(lián)合頒布的《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》，著力解決這一問題。

　　地方政府：處于“強(qiáng)勢(shì)地位”的違法主體

　　土地違法的一個(gè)特點(diǎn)在于，其主體往往是集體。這就導(dǎo)致土地違法案件追究責(zé)任的過程中，具體的責(zé)任主體十分模糊，常常是可以處理一個(gè)團(tuán)體，卻處理不了個(gè)體。在2007年下半年開展的土地執(zhí)法百日行動(dòng)中，江西省省級(jí)通報(bào)共查處“以租代征”、未批先用等各類土地違法案件43起。在這些案件中，個(gè)人土地違法案件只有4起。

　　江西省吉安市黃橋鎮(zhèn)人民政府不按規(guī)定對(duì)被征地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償且超出省政府批準(zhǔn)的征地范圍，違法違規(guī)用地共200多畝。2007年9月，吉安市國(guó)土資源局立案調(diào)查后，只能對(duì)黃橋鎮(zhèn)人民政府作出責(zé)令復(fù)耕土地，罰款2.3萬元的行政處罰決定。

　　多年來，土地違法量大面廣的問題，特別是有的地方政府土地違法的問題一直未能有效解決，一個(gè)重要原因就是，現(xiàn)行的責(zé)任追究制度中缺少有效的政府領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制度。河南省國(guó)土資源廳執(zhí)法處處長(zhǎng)王秋生說，由于土地違法多是所謂“因公違法”，政府領(lǐng)導(dǎo)往往主觀上狠不起來，管理上“松”，查處上“軟”，一定程度上縱容了土地違法違紀(jì)行為的發(fā)生。

　　河南、山東一些土地干部談到，追究地方政府的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，主要是追究行政一把手責(zé)任。但實(shí)際上，在地方是書記當(dāng)家，違法批地的決定權(quán)往往在書記手中，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在批準(zhǔn)“以租代征”時(shí)，也往往是書記“拍板”。當(dāng)前在責(zé)任追究制中，只是追究行政首長(zhǎng)責(zé)任，沒有明確黨委領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，這樣會(huì)削弱責(zé)任追究制的威懾力。

　　非法批地的責(zé)任認(rèn)定還存在一定困難。在查處違法批地時(shí)，政府領(lǐng)導(dǎo)的簽字是重要證據(jù)。沒有政府領(lǐng)導(dǎo)直接簽字，很難認(rèn)定。但現(xiàn)在很多違法批地的地方政府，為了逃避責(zé)任，往往以會(huì)議紀(jì)要或電話記錄的形式作為批地依據(jù)。這給違法責(zé)任的認(rèn)定帶來了一些困難。

　　處罰太“軟”難抑違法沖動(dòng)

　　在去年底江西“土地執(zhí)法百日行動(dòng)”違法違規(guī)案件治理整頓中，江西省共清理出違法違規(guī)用地6萬多畝，并通報(bào)和曝光了115件土地違法違規(guī)案件。但除少數(shù)追究了相關(guān)人員的黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任外，多是以罰款為主。

　　國(guó)土部門調(diào)查，2007年9月，新建縣石埠鄉(xiāng)龍崗村委會(huì)未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自占用本村集體土地9.21畝(部分為水田)建農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)。項(xiàng)目已部分建成，生米煮成了熟飯，最后新建縣國(guó)土資源局只能對(duì)石埠鄉(xiāng)龍崗村委會(huì)處以11萬元的罰款。

　　國(guó)土部門人員說，要對(duì)當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)相關(guān)具體責(zé)任人進(jìn)行黨紀(jì)政紀(jì)處罰，就需要多個(gè)部門聯(lián)合執(zhí)法才能夠?qū)崿F(xiàn)。近幾年違法主體明顯下移，土地違法更加分散，形式增多，監(jiān)管難度加大。從違法違規(guī)責(zé)任主體來看，由市縣一級(jí)政府主導(dǎo)的土地違法違規(guī)行為得到有效遏制，違法違規(guī)行為主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)村。如山東省第八次衛(wèi)星圖片執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村建設(shè)違法用地宗數(shù)占到全部違法用地總數(shù)的42.3%。一些地方基層黨委政府知情、默許、縱容和支持的現(xiàn)象依然存在。特別是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府通過“以租代征”的形式違法占地，又繞過了土地審批，使上級(jí)政府難以及時(shí)掌握違法占地情況。

　　加強(qiáng)監(jiān)管提高違法成本

　　為改變執(zhí)法監(jiān)管不夠硬朗的現(xiàn)象，今年9月5日，國(guó)土資源部提出要制定實(shí)施有關(guān)土地執(zhí)法監(jiān)管的長(zhǎng)效機(jī)制，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)管，嚴(yán)厲查處違法違規(guī)行為，并下發(fā)《關(guān)于建立健全土地執(zhí)法監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制的通知》。通知要求，在土地管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)行“全員監(jiān)管”、“全程監(jiān)管”，通過“天上看、地上查、網(wǎng)上管”的有機(jī)結(jié)合，做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)報(bào)告、及時(shí)制止、及時(shí)處理，有效遏制土地違法行為。

　　各級(jí)國(guó)土資源行政主管部門有必要爭(zhēng)取人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)的支持配合。江西省要求，國(guó)土部門在調(diào)查處理國(guó)土資源違法違規(guī)案件中，依法應(yīng)當(dāng)追究行政機(jī)關(guān)工作人員行政紀(jì)律責(zé)任且自己無權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將有關(guān)案件材料移送同級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)處理；發(fā)現(xiàn)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員中有非法批準(zhǔn)征收、占用土地和非法低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)，以及其他貪污、受賄、瀆職等違法行為，涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將有關(guān)案件材料移送同級(jí)人民檢察院處理；發(fā)現(xiàn)單位及個(gè)人有非法轉(zhuǎn)讓和倒賣土地使用權(quán)、非法占用農(nóng)用地、非法采礦、破壞性采礦等違法行為，涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將有關(guān)案件材料移送同級(jí)公安機(jī)關(guān)處理。

　　司法機(jī)關(guān)將進(jìn)一步加大打擊力度。對(duì)于有證據(jù)表明涉嫌犯罪的行為人可能逃匿或者銷毀證據(jù)，需要檢察院、公安機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)事前介入的，檢察院、公安機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以協(xié)助配合；依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行行政處罰決定，經(jīng)人民法院審查認(rèn)為符合強(qiáng)制執(zhí)行條件的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)予以強(qiáng)制執(zhí)行。