“先地方后中央”的立法路徑

　　中國政法大學(xué)教授王萬華是《規(guī)定》的主要起草者之一，她認(rèn)為《規(guī)定》的出臺，對于我國行政程序法立法的路徑和內(nèi)容都已經(jīng)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。從立法路徑來講，它實際上已經(jīng)終結(jié)了學(xué)界之前的爭論。

　　此前，對于行政程序法立法的路徑的學(xué)界一直在爭論一個問題：是先中央后地方，還是先地方后中央。

　　“這個規(guī)定出臺后，我想中國的程序法典路徑已經(jīng)得出了一個結(jié)論，就是先地方后中央的立法路徑�！蓖跞f華對記者說。

　　全國人大常委會法工委立法規(guī)劃室副主任許安標(biāo)認(rèn)為，回顧我國的行政立法過程，可以歸納為“三波浪潮”：

　　第一波浪潮，是以權(quán)利救濟(jì)為核心的立法浪潮，其標(biāo)志是《行政訴訟法》的出臺；第二波浪潮是以《行政處罰法》為標(biāo)志的行政程序法制化的浪潮；第三波浪潮以《行政許可法》為標(biāo)志，是對政府職能轉(zhuǎn)變的立法浪潮，從更深的層次問題上回答了政府要干什么、不要干什么的問題。

　　“在這三波浪潮里面，我們都已經(jīng)深深地感受到了程序在這里面所起的作用。湖南省政府推出的行政程序規(guī)定又把這個立法浪潮向前推進(jìn)了一個層次�！痹S安標(biāo)說。

　　1989年出臺的《行政訴訟法》是我國首部部分規(guī)范行政權(quán)力的行政單行法。此后，我國出臺了《行政處罰法》、《行政許可法》等多部行政行為單獨(dú)立法。由此，確立了按行政行為的類別劃分的單項立法模式。

　　雖然，行政法學(xué)界有過多次呼吁，由于行政程序法是行政法體系的核心，是基本法，應(yīng)盡快出臺行政程序法。但是，統(tǒng)一的行政程序法始終沒有出臺。

　　王錫鋅認(rèn)為，單項立法模式有其合理性，但是局限性也很明顯。主要體現(xiàn)在：多部行政行為單獨(dú)立法，不完整、不系統(tǒng)、難以銜接統(tǒng)一。這不但造成了立法資源的浪費(fèi)，也不利于行政管理模式的創(chuàng)新。所以，目前需要進(jìn)行統(tǒng)一的行政程序立法。

　　“很多年前，全國人大法工委的一位老領(lǐng)導(dǎo)曾經(jīng)說過一句話，說我們的行政立法實行的是‘先零售后批發(fā)’的制度，先‘零售’了《行政處罰法》，接著要‘零售’《行政許可法》，可能以后還會涉及到收費(fèi)法，檢查法等等。這種‘零售’已經(jīng)達(dá)到一定程度了，恐怕是時候需要‘批發(fā)’一個統(tǒng)一的行政程序法了�！瘪R懷德如是說。

　　馬懷德期待著統(tǒng)一的全國行政程序立法能夠在《湖南省行政程序規(guī)定》的基礎(chǔ)上加快實施。“如果一時半會解決不了這個問題，我們希望是‘地方包圍中央，農(nóng)村包圍城市’，希望通過地方立法來推動中央立法�！�

　　應(yīng)松年也認(rèn)為，在行政程序法規(guī)的制定上，地方先行一步意義重大。地方可以根據(jù)自身實際試行。國外很多地方也是先從地方開始，再到中央實施。以德國為例，其行政程序立法也是最先在其地方政府開始的。(記者 許浩 孫曉巍)