從規定到法律

　　問責步入制度化法律化時代

　　提示

　　在基層，不少官員已有了切膚之感，一些人慨嘆：“如今官越來越難當了，責任愈來愈大，權力愈來愈小。”許多人開始意識到，“當官也逐漸成了高風險職業”。專家認為，雖然目前問責制的制度設計還不能說已經完善，但問責制決不會是一陣風，而將在實踐中朝著制度化法律化的方向發展。

　　“追究領導人的責任過去就有，但規模不大，問責的相關規定比較零散，也沒有制度化。”劉俊生說。

　　據介紹，問責中官員承擔責任的形式有道歉、引咎辭職、責令辭職、撤職、罷免、免職等。

　　官員問責制度化較早的標志當屬1995年頒布的《黨政領導干部選拔任用工作暫行條例》。此暫行條例被評價為“在干部選拔任用工作方面第一個比較全面、比較系統的文件”，并最早引入了責令辭職這種形式。

　　2002年7月9日，該條例重新修訂后“轉正”，更名為《黨政領導干部選拔任用工作條例》。與1995年的暫行條例相比較，人們印象最深的是，此次頒布的條例又向制度化邁出了一大步，明確提出“實行黨政領導干部辭職制度”，并對引咎辭職和責令辭職給出了定義。

　　這一年，值得一提的事還有，時任香港特別行政區行政長官的董建華在立法會公布，自7月1日起開始實行官員問責制。政務司司長、財政司司長和律政司司長及11位政策局局長不再由公務員擔任，改由行政長官以合約聘用，任期5年。問責制主要官員直接向行政長官負責，各自統領其所轄部門工作。

　　2003年的“非典”之后，官員問責不僅延續下來，而且開始體現在制度層面———《黨政領導干部辭職暫行規定》在第二年的春天緊急頒布，其中詳細列舉了9種應該引咎辭職的情形，包括在安全工作方面嚴重失職，連續或者多次發生重大責任事故，或者發生特大責任事故負主要領導責任的，等等。

　　2005年3月，國務院印發的《全面推進依法行政實施綱要》，也對問責制的相關內容作了規定。

　　同年4月，全國人大常委會通過的《中華人民共和國公務員法》，吸收了上述部分內容，包括引咎辭職和責令辭職，“而撤職、免職、罷免三種擔責形式在其他法律法規中已有規定，公務員法就沒有再進行規定。”劉俊生說。

　　也就是在這一年的8月，廣東省梅州興寧市大興煤礦發生透水事故，123人死亡。梅州市常務副市長、興寧市市長被撤職。

　　此后，“撤職”、“免職”這些曾被認為是刺激的字眼兒，也逐漸為公眾所熟知。

　　2007年12月5日，山西省臨汾市洪洞縣新窯煤礦瓦斯爆炸，105人死亡，臨汾市市長被免職。

　　從2007年鬧到2008年的“華南虎照風波”，讓13名相關責任人受到處理，其中，陜西省林業廳兩名副廳長受行政記過處分并被免去副廳長職務，陜西省林業廳信息宣傳中心主任受行政撤職處分。

　　在“問責”這一詞匯急劇升溫之時，一些專家站出來“潑了冷水”：“我國當前對行政問責的理解和適用還處于初級階段，將問責簡單等同于領導引咎辭職、等同于上級對下級的整頓、等同于出現事故后的懲罰舉措，這顯然還沒有真正觸及問責制度的根本意義。實際上，行政問責并不僅僅是讓政府官員事后為其行為承擔相應的責任，其重點在于預防政府官員失職失責行為的發生。”

　　值得欣喜的是，進入2008年，這一觀念被注入到了《國務院工作規則》當中。溫家寶總理在新一屆中央政府第一次廉政工作會議上就提到，要“加快實行以行政首長為重點的行政問責和績效管理制度。要把行政不作為、亂作為和嚴重損害群眾利益等行為作為問責重點”。在4月2日公布的《國務院2008年工作要點》中，行政問責制也位列其中。5月，《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》中，更是強調加快實行問責制。

　　被定位為“行政問責年”的2008年，也的確不負眾望。

　　6月30日，在陜西省政府召開的“干部整風大會”上瞌睡打盹的12名領導干部受到懲戒，并被取消本年度的公務員創優評佳資格。

　　截至7月18日，云南全省共問責干部422人，其中廳級13人，縣處級105人，涉及9個省級政府部門和14個州市。

　　9月20日凌晨，廣東省深圳市龍崗區舞廳火災43人死亡；僅僅一天之后的9月21日晚，副區長等5人被免職。

　　9月22日，河南省登封市新豐二礦發生煤與瓦斯突出事故，登封市一名市長、一名副市長被建議免去職務。

　　9月23日，因為黑龍江省鶴崗市興山區富華煤礦井下火災事故，鶴崗市興山區區委書記和區委副書記被免職，一名副區長被撤職。

　　有觀察人士注意到，目前行政問責范圍正在逐漸擴大。同是9月，在多名高官因重大責任事故被問責的同時，也有一些“小官”因為“小事”丟了“烏紗”：四川省劍閣縣人事局長因為懷疑茅臺酒質量有問題和價格等原因，在眾人面前掌摑賣酒大爺，被免去黨內外領導職務；巴中市市政府將放假通知的“中秋節”誤寫成“端午節”，有關部門的3名干部被免職。

　　中國政壇的這種變化，被專家解讀為“領導問責”的制度化和法律化，并在媒體、學界掀起一場問責制度的大討論。

　　“可以說，我國官員問責制度發生了一系列實質性變化，問責法律體系逐漸完備，問責依據包括憲法、公務員法、相關法規文件，還有地方政府也出臺了很多行政問責的細則。”劉俊生說。

　　據統計，截至目前，全國出臺并全面啟動行政問責制相關辦法的省、區、市已達10多個。今年初，云南省人民政府的第一個大動作便是頒布《關于省政府部門及州市行政負責人問責辦法》。云南省省長秦光榮強調，“要讓行政問責制度家喻戶曉，讓全社會都來監督政府官員和政府行為。”在9月23日云南省行政問責工作會議上，省政府秘書長丁紹祥更是“放出了狠話”：“對于符合問責情形的任何事項、不負責任的任何干部，無論是誰，無論職位高低、政績大小，該問責的要堅決問責、敢于問責，一追到底，既要追究有關人員的直接責任，又要追究領導人員的領導責任，做到問事必問人、問人必問責、問責必到底。”

　　除了“事故型問責”之外，一些地方甚至啟動了“日常型問責”，將矛頭直指不作為、慢作為的“太平官”、“庸官”。2007年11月21日，吉林省公布行政問責暫行辦法，規定了44種納入問責的行政行為，目的是“讓那些大錯不犯、小錯不斷的撞鐘和尚式干部混不得；讓政令不暢、執行不力，不依法行政、失信于民等行為行不通”。

　　今年10月1日，我國首部系統規范行政程序的地方規章———《湖南省行政程序規定》生效。法律界人士認為，這部規定的意義在于首次以法律形式從程序上明確限制了政府的權力，行政機關慣常的諸多“衙門習性”都被納入問責范圍。

　　多位受訪專家表示，雖然目前問責制的制度設計還不能說已經完善，但這些舉措表明，作為“有權必有責，用權受監督”的執政理念的體現，問責制決不會是一陣風，而將在實踐中朝著制度化法律化的方向發展。

　　事實上，在基層，不少官員已有了切膚之感，不少人慨嘆：“如今官越來越難當了，責任愈來愈大，權力愈來愈小。”許多人開始意識到，“當官也逐漸成了高風險職業”。在大大小小的會議場合，“從政就要如履薄冰、如臨深淵”這樣的話也被多次提及。