缺乏規(guī)范程序

　　問責秀假問責帶來負面影響

　　提示

　　官員問責制正在不斷的規(guī)范之中，而與之相對的官員復出機制卻并不健全，相關規(guī)定十分模糊、籠統(tǒng)，缺少操作性和程序性，彈性和隨意性很大。因此，官員復出機制的完善同樣急迫。因為，只有通過制度化程序賦予權力的復出官員，才會讓公眾心服口服，而官員在重新履職中也才會更有底氣。

　　在問責制不斷取得實效、深入人心的同時，時有發(fā)生的“問責秀”、“假問責”，也帶來了一定的負面影響。

　　在2004年的劣質(zhì)奶粉事件中，安徽省太和縣在上報國務院調(diào)查組時已將相關責任人撤職、開除，兩個月后媒體暗訪發(fā)現(xiàn)這些人仍在上班；2007年因山西洪洞“黑磚窯”事件被撤職的臨汾市堯都區(qū)原副區(qū)長，時隔不久突然被違規(guī)任命為區(qū)長助理(這一復出任命在媒體曝光后被廢止)。

　　觀察人士認為，如何防范行政問責制在執(zhí)行中走樣、弱化？怎樣才能最大限度杜絕“假問責”？這些在問責實踐中暴露出的具體問題，是進一步完善官員問責制的突破口。

　　而這也是在這場漸行漸深的“問責風暴”中，最惹人關注的焦點問題。在中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)一項關于“您認為完善官員問責制度最重要的是什么”的民意調(diào)查中，“公開被問責后的官員去向”排在第二。有網(wǎng)友提出疑問：“對這些官員免職的處理會不會成了對他們的一種保護？有的人明明被免除了職位，但很快官復原職或搖身一變，跑到別處或者別的部門當官。”

　　“這就是我們常說的問責做秀甚至問責異化。”司法部副研究員陳雄飛在接受媒體采訪時說，“一些地方的問責僅僅是為了暫時平息民憤，或者轉移公眾注意視線，對一些責任人明降暗升、另外委以他任等。”

　　“這是因為，官員問責制正在不斷的規(guī)范和完善之中，而與之相對的官員復出機制卻并不健全，相關規(guī)定十分模糊、籠統(tǒng)，缺少操作性和程序性，彈性和隨意性很大。”國家行政學院政治學教研部龔維斌教授接受媒體采訪時表示，應該盡快建立健全科學合理的問責官員復出機制。因為，只有通過制度化程序賦予權力的復出官員，才會讓公眾心服口服，而官員在重新履職中也才會更有底氣。如果沒有科學的制度支撐，官員復出缺乏嚴格的程序性，會令官員問責制的權威性和嚴肅性受到損害。

　　受訪的專家們認為，對于曾經(jīng)犯過錯誤，負有責任而降職、免職、引咎辭職的官員，今后并不是說一定不能再用，但整個過程應當公開透明，給公眾一個明確的交代，而不是這邊說免職，那邊馬上重新任命，將問責作為一次對公眾的做秀，甚至異化為“丟卒保車”的手段。

　　對此，中國人民大學公共政策研究院執(zhí)行副院長毛壽龍的建議是，對于那些確有所長，或者在實踐中重新贏得社會尊敬的人，應當通過公開的方式，允許其重新參政。特別是對于主動引咎辭職的領導干部，可以予以適當安排，并建立跟蹤機制，努力形成領導干部既“能上能下”又“能下能上”的良好局面。

　　值得一提的是，與以往不同，在網(wǎng)絡輿論中也不難看到很多理性的聲音。有網(wǎng)友發(fā)帖稱，不能讓問責官員“因為一些他們無法掌控發(fā)生的事件而被一棍子打死”。還有網(wǎng)友提出，“應該為此類官員設置一些出口，戴罪立功，以觀后效”。

　　“這就需要明確問責后的法律后果，官員被問責后何去何從？什么條件下可以復出，什么條件下不能復出？這些都需要通過完善復出機制來加以解決。”劉俊生說。

　　終極解決辦法

　　出臺行政問責條例構建完整體系

　　提示

　　目前有關官員問責的特別詳細的規(guī)定還很缺乏。最好的辦法是，制定一部專門的行政問責條例，將官員問責體系進一步系統(tǒng)化。這套完整的問責體系應當包括問責事由、問責條件、問責主體、問責范圍、問責程序以及問責的法律后果等。

　　“行政性問責往往是責任政府運作的開始，但要使責任政府穩(wěn)定而有效地運轉，就需要進一步走向程序性問責。”毛壽龍認為，這才是終極解決辦法。他解釋說，前者的依據(jù)是行政性的，每一個官員的責任比較模糊，缺乏明確的法律依據(jù)，是否問責往往取決于領導人的意志，被問責的官員，往往處于十分消極被動的地位；與此不同，程序性問責的依據(jù)都是法律性的，每一個官員的責任都非常明確，都有充分的法律依據(jù)，是不是被問責不取決于臨時性的行政決策。

　　“完善責任制度的法律基礎，通過程序保障在責任面前人人平等，才能減少問責過程中的‘丟車保帥’等問題。”毛壽龍說。

　　在陳雄飛看來，目前我國行政問責還沒有專門的、完善的成文法。問責的主要依據(jù)還是一些規(guī)范性文件，這些文件雖有一定的約束力，但只能算是內(nèi)部紀律規(guī)范。

　　劉俊生也認為，“目前有關官員問責的特別詳細的規(guī)定還很缺乏”。他主張，最好能制定一個專門的行政問責條例，將官員問責體系進一步系統(tǒng)化。這套完整的問責體系應當包括問責事由、問責條件、問責主體、問責范圍、問責程序以及問責的法律后果等。

　　構建這套體系，首先要明確的是官員問責的條件。公務員法規(guī)定，“領導成員因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會影響的”，應當引咎辭職。“什么是工作嚴重失誤，什么是重大損失，這些問責條件都需要進一步細化。”劉俊生說。

　　北京大學法學院教授姜明安認為，有兩種辦法：一是通過人大制定法律，確定一個具體的標準；二是形成一種慣例，可以總結一下，什么樣的事件，包括死多少人，造成多大的經(jīng)濟損失，形成多大的影響等，視為縣級、地級、省級領導干部應該問責的標準。

　　“官員問責的程序性規(guī)定也需要明確，比如問責的步驟是什么？由誰來啟動？不能想啟動就啟動，或者有人關注就啟動，不關注就不啟動了。”宋世明對記者說。

　　至于問責的對象，專家認為，需要嚴格劃定范圍。近年來的問責對象主要是針對行政官員，但考慮到現(xiàn)實的公共權力格局情況，問責對象的范圍不能僅限于此。授權的范圍有多大，就應當在多大的范圍內(nèi)問責。

　　問責事由范圍的確定，也被專家們視為需要進一步科學界定的重要問題。他們認為，對給社會造成重大不良影響的事件肯定要問責，但必須看到，其中也有一個科學界定問題，需要根據(jù)事件的嚴重程度，采取不同的問責措施，以提高問責的規(guī)范性和制度化的程度。

　　記者從人力資源和社會保障部獲悉，作為公務員法的配套法規(guī)，公務員辭職辭退的相關法規(guī)正在加緊起草。配套法規(guī)將對公務員的辭職條件、辭退情形，對公務員辭職辭退的監(jiān)督管理等方面內(nèi)容作出具體規(guī)定，并有望在年內(nèi)出臺。“這一法規(guī)將有利于改變問責制度中隨機性大、缺乏規(guī)范性程序和標準的尷尬狀況。”不少專家這樣認為。

　　劉俊生還提醒說，問責程序中特別要注意對公務員的權利救濟，“不能說被問責了，當事人就沒有任何權利了。”

　　行政問責之后

　　中國需要更嚴厲的司法問責

　　提示

　　對行政官員的問責常常止于“黨紀處分”和“行政處分”，司法問責很難推動。而在當下的中國，除了需要行政“問責風暴”，更需要嚴格、嚴厲遵循法治原則和程序的對于官員的司法“問責風暴”。

　　還有一種聲音認為，犯了特定過錯的官員既需要承擔起政治責任，也需要承擔起道義責任，如果其過錯涉嫌觸犯法律，則還需要承擔起法律責任。

　　“這就涉及到了問責制度與法律追究制度的銜接問題。”劉俊生說，比如觸犯了刑法后怎樣跟刑法銜接，這一系列問題都有待解決。

　　參照以往對此類事件的處理結果，對行政官員的問責常常止于“黨紀處分”和“行政處分”，司法問責很難推動。但在這場“問責風暴”中，這一局面也有了改觀。

　　據(jù)山西省襄汾縣“9·8”特別重大事故調(diào)查組透露，9月23日，山西省檢察機關已對涉嫌濫用職權、玩忽職守犯罪的原縣委書記亢海銀、縣長李學俊、副縣長韓保全依法立案并刑事拘留。

　　“公眾在欣慰于行政問責雷厲風行的同時，更關心的是這些被免職的官員是否有濫用職權、玩忽職守的違法嫌疑？若司法不能及時介入并用事實來為公眾釋疑解惑，則必將引發(fā)新一輪的質(zhì)疑。”海南大學法學院教授王琳說，“及時跟進的司法問責讓不少公眾舒了一口氣。”

　　王琳認為，官員的責任體系是一個完整的整體，既包括黨紀責任、行政責任、道德責任，也包括司法責任。從依法治國的角度來看這些責任的次序，司法責任永遠是第一位的，更是無法替代的。

　　“中國除了需要行政‘問責風暴’，更需要嚴格、嚴厲遵循法治原則和程序的對于官員的司法‘問責風暴’。”一位資深評論員的觀點，或許將這場前所未有的“問責風暴”提升到了一個更為深入的境界。