編者按：當今中國的房地產業，是官商勾結的腐敗重災區。蘇州市原副市長姜人杰受賄的1億多元，主要就來自房地產商。最近被開發商拉下馬的還遠遠不止這一位：原財政部副部長朱志剛被“雙規”，他幫親屬買低價房，牽涉京城地產業多人；北京原副市長劉志華受賄近700萬而被判了死緩，他接受房地產商的大量行賄……貪官的懷抱“溫暖”了房地產商，富裕起來的房地產商一次次“反哺”個別官員，這“互惠互利”背后的本質也不過兩個字：權、利。

　　官員冒著上斷頭臺的危險也愿意為開發商“兩肋插刀”的背后，有著深刻的根源

　　為什么個別官員熱衷于與開發商做“朋友”，為什么土地違法問題愈演愈烈，屢禁不止？其實，只要存在著權力尋租的土壤或空間，腐敗就會如同割了一茬又一茬的野草瘋狂地滋長，這在房地產市場得到了明顯驗證。本來，開發商與城建官員之間就存在著一種“共生”現象，開發商既是個別城建官員的“政績推動者”，又是誘導其腐敗的“麻煩制造者”。而當雙方臭味相投時，往往會結成“利益聯盟”，土地開發由此成為腐敗高發地帶。個別官員冒著上斷頭臺的危險也愿意為開發商“兩肋插刀”的背后，有著深刻的根源。

　　政府承擔雙重角色；層級制的行政管理結構使得權力缺乏約束

　　在一定程度上，政府承擔雙重角色。一方面，政府作為公共利益的代表者，制定政策，調控經濟活動，充當裁判員。政府掌握了基礎設施、工業、房地產等項目的審批權，這些項目的建設都需要土地，一些不法開發商想要獲得低價土地，就向個別抵擋不住誘惑的政府官員尋租。

　　另一方面，政府又掌握數量龐大的資源，直接作為一個主體參與經濟活動，充當運動員。各個地方政府都肩負著發展本地經濟的重任，中央在對地方政府官員的政績考核中，GDP是最關鍵的指標，這加劇了他們經營土地的沖動。因為他們只有獲得土地，才能用它來招商引資、興辦工業園區、進行基礎設施建設。在這些活動中，土地資源的定價權掌握在相關官員手中。即便是土地公開招標拍賣也無法完全克服其中的利益輸送。個別地方黨政部門齊上陣的直接招商引資行為，更容易加劇土地違法和腐敗行為遏制的難度。

　　另外，層級制的行政管理結構，使地方政府一把手和分管土地的直接領導權力過大，缺乏監督和制衡機制。我國的土地主管部門是各級國土部門，但國土部門是政府的一個下屬部門。國土局長要受分管副市長的領導，分管副市長又要受市長和書記的領導。分管副市長、市長和書記如果繞過國土局長直接批地或者干預土地交易，國土部門是很難有效約束的，紀檢、監察等部門在查處時也會遇到困難和阻力。因土地腐敗而落馬的高官，基本上都是分管土地、城建或者重大建設項目的副市長、區長。權力不受約束，自然導致腐敗。

　　相關的法律并沒有對公共利益作出嚴格的界定

　　一方面，憲法規定城市的土地歸國家所有，農村的土地歸農民集體所有，這就意味著，凡是城市化和工業化新增的土地需求，無論是公共利益的需要，還是非公共利益的需要，都必須通過國家的征地行為(即把農村集體所有的土地轉變為國有土地)來滿足；而另一方面，憲法又強調，國家只有出于公共利益的需要，才能對農地實行征收或征用。

　　正是因為相關的法律并沒有對公共利益作出嚴格的界定，而政府出于經濟發展和城市建設等非公益性需要也必須征用農民的土地，盡管個別地方政府的征地行為不少是違法的，但司法部門通常對政府違規征地引起的法律訴訟多數不予受理，這就在一定程度上為個別地方政府官員的土地腐敗開了方便之門。

　　由于除了少數存量的國有土地外，所有新增的城市建設用地都必須經過征地獲得，征地的主體又只有政府，村莊集體土地的流轉被嚴格限制在農業用途，因此政府就掌握了建設用地的供給。在需求不斷上升的情況下，開發商們明白，只有“搞定”了政府官員，才能以較低成本獲得土地。這就是為什么會有一些政府官員“前仆后繼”倒在土地違法上。壟斷土地供給，給個別腐敗官員利用土地牟取非法利益制造了制度空間。

　　分稅制下地方政府不斷從預算外尋找收入，土地批租收入沒有納入財政預算管理

　　1994年分稅制實施之后，中央財政迅速居于主導地位，集中能力越來越強，集中比例越來越高，占稅收總收入的比例一直在55%左右。中央財厚、地方財薄，但中央和地方的事權劃分格局并沒有多少改變。地方政府用45%左右的相對財政收入，支撐著75%左右的相對支出責任。這誘使地方政府不斷從預算外尋找收入來源。當地方政府發現土地是重要的生財之道后，就開始出賣土地為自己籌集財政收入。

　　分稅制的稅種劃分，也使得地方政府有激勵發展房地產業，不斷推高房價。根據分稅制安排，城鎮土地使用稅、房產稅、印花稅、土地增值稅、國有土地有償使用收入等稅種歸地方征收。因此，房地產市場越是活躍，這部分稅收收入就越多。這就激發了地方政府發展房地產業的沖動，把大量的農地征收過來發展房地產業。房地產業發達的同時，控制土地的政府官員的口袋也就越“發達”。

　　國家審計署原審計長李金華的報告顯示，2005年全國87個開發區有60個違規低價出讓土地。個別地方為了“招商引資”，在國務院明令禁止低價出讓土地的情況下，采取先按國家規定簽訂土地出讓合同，再返還土地出讓金或者給予財政補貼等手段，變相低價出讓土地。這不僅使得個別官員和企業相互間進行利益輸送，也導致一些企業惡意圈占、倒賣土地。把土地收入作為預算外收入，逃避人大監督。

　　對策：把土地資源配置權力交給市場、法律和制度

　　要破解官員與開發商的“合謀”，從根本上扭轉這種局面，還必須多管齊下，從體制、法制和機制入手，同時引入和完善外部監督，把土地資源配置權力交給市場、法律和制度。對此提出一些建議。

　　要斬斷政府官員伸向土地的揩油之手。首先要減少政府對微觀經濟活動的干預，特別要從根本上改變個別地方政府利用土地聚財、斂財、生財的行為，取締土地財政，國有土地出讓金一律納入財政預算。建立官員的財產、收入申報制度，對于超出法定收入以上的部分和消費，除非能夠說明來源，否則一律確定為非法所得。

　　改革征地制度，嚴格劃定公共利益的邊界。嚴格規定征地程序，即使是公益性征地，也要提高公共利益征地補償標準，對被征地農民給予合理公平的補償，使農民分享到工業化城市化的成果。

　　強化對土地管理部門和政府主要領導的監管和約束。簡單的道德說教是不行的，必須在機制上引入各種社會力量(特別是群眾和新聞媒體)來監督官員的權力，加強土地交易的透明性。規范土地招拍掛出讓程序，明確交易規則，完善市場運作。

　　改變中央和地方的利益分配格局。使中央政府與地方政府各自的事權和財權相對應，扭轉地方政府借地生財的內在動力。改革現行分稅體制，對現行共享稅的分配比例進行重新劃分，適度提高地方政府(增值稅等稅種)的分享比例。 (作者為清華大學政治經濟學研究中心主任、教授 蔡繼明)