經濟自主與群眾自治的對位

　　果作村成立村委會后，同屬廣西北部的羅城一帶也出現了農民自發參與、建立的村委會。這一現象很快引起了當時主管中央政法工作的彭真同志的重視，將其視為吸納和重組農民的重要方式。

　　這一切都發生在家庭聯產承包責任制推行后，政社合一的人民公社體制日益廢弛的背景之下。十一屆三中全會后，以家庭聯產承包責任制為主的農村改革，使得原來干部靠上面任命、生產和分配以集體為單位的人民公社管理體制失去了依托。

　　“村民自治的需求，實質上來源于群眾的經濟自主。”湯晉蘇對《瞭望》新聞周刊說，“農村經濟和政治環境的巨大變化，使廣大農民迫切要求用政治上的民主權利來保障經濟上的自主權利。”

　　由于農民從公社這樣國家性的地方經濟政治共同體迅速回歸到家庭組織之中，農村社會面臨公共事務無人管，農村無組織的離散和混亂局面。“行政管理權的上抬，使基層治安、環境治理、道路水利設施建設、病蟲害防治、土地流轉等具體的基層公共管理事務失去了實際的組織者。”中國社科院政治學所所長房寧說，“農村分散的個人也需要以一種新的形式重新組織起來。”

　　果作村的第一次村委會選舉后，村民們按上手印或個人名戳，通過了村民集體制定、共同遵守的9條“村規民約”。包括“嚴禁賭博、不準在私宅、村里設賭場，違者罰款10元；不準盜竊，違者按件加倍賠償并罰款5元”。這之后，村委會還組織村民修了兩座小橋，開辟了一條機耕路。

　　“果作村的直接民主實踐，已經顯示出村委會是‘自我管理’、‘自我教育’、‘自我服務’、‘自我監督’的基層群眾自治組織，實行的也是‘民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督’的原則。”湯晉蘇如是評價。

　　1987年，彭真在全國人大常委會討論《村民委員會組織法(試行)》時，發表了長篇講話。他說，“農民群眾按照民主集中制原則，實行直接民主，要辦什么，不辦什么，先辦什么，后辦什么，都由群眾自己依法決定”，群眾成為了鄉村政治生活的主體。同時，村民自治也是訓練民眾的大學校，通過參政議政，“逐步鍛煉、提高議政能力”。

　　“村民自治制度，其實質是黨支持農民當家作主，通過農民的主動參與，并在農民的參與中確立其主體地位，從而將分散的農民吸納到國家體制中來，并以此建立對國家的認同。”徐勇說，“同時，賦權于民為建設社會主義民主政治奠定了穩固的基礎，這也是現代國家建設的目標之一。”

　　有步驟、有秩序、制度化

　　近30年的基層民主實踐的一個突出特點，是群眾自治從產生到成長都受到法律制度的規范，有步驟、有秩序、穩妥地向前推進，并在實踐過程中，積極吸納基層創新，針對實際問題進行調整，逐步將基層民主制度化，避免了不必要的政治動蕩，也即從根本上保障了人民的利益。

　　1982年憲法明確了村委會、居委會的基層群眾性自治組織的性質。在彭真等領導人的積極推動下，1987年11月六屆全國人大常委會通過了《村民委員會組織法(試行)》，對于確立村委會的自治組織性質和法律地位，對于廣大農民通過村民委員會參與基層治理，提供了基本的法律保障。這之后，全國有20多個省區市陸續制定了相關的實施辦法。

　　在接下來的10年實踐中，村民代表會議和“海選”等適應基層村民自治的創新形式得到了制度的認可，被納入1998年修訂通過的《村民委員會組織法》之中。

　　1989年12月26日，七屆全國人大常委會《居民委員會組織法》通過，1990年1月1日施行。這是一部切實保障城市5億多居民民主權利的重要法律。

　　目前，全國共有7.9萬個社區居委會，42.5萬名社區居委會干部。社區居委會普遍進行了五次以上的換屆選舉。選舉的形式經歷了由候選人被動提名到自薦報名、由等額選舉到差額選舉、由間接選舉到直接選舉的發展過程，候選人的資格也打破了地域和身份的限制。

　　然而，中國30年的改革開放，濃縮了西方發達國家幾百年的發展歷程。其間所發生的政治、經濟、社會、文化巨變日新月異。我國的基層民主發展，面對的是一個千差萬別和千變萬化的社會，利益多元和階層分化的日益加劇，也使基層民主發展中出現了一些問題。

　　比如賄選。近年來，賄選現象有所擴大，所涉及的金額有所增加，并開始由隱蔽走向公開、半公開，涉及基層選舉的信訪、越級上訪量增多。雖然從總體上看仍限于局部，但它威脅到了基層民主選舉制度的公信力，影響了農村社會的和諧穩定。

　　再如難點村。目前我國有3萬多個難點村，涉及5500萬村民，這些村在村務公開和民主管理中政策法律不落實，村務不公開或假公開，民主決策和民主監督流于形式。這些難點村，農民群眾意見多，反映問題集中，矛盾突出，干群關系緊張，經濟和社會發展長期處于落后狀態。

　　在社區，居委會發動、團結、組織群眾的能力不強，一部分自治組織不會自治，居民也不知道該自治些什么。由于社區自治組織所掌握的公共資源較少，社區自治的空間也受到影響。而且由于社區內居民與業主的責、權、利劃分不明確，居民自治的權利邊界還比較模糊。北京市社科院研究員于燕燕說，這些都導致了社區成員的政治、經濟、社會利益聯系不緊密，影響了社區的凝聚力和自治效果。

　　在企業中，一些企業的職工代表大會等廠務公開民主管理制度形同虛設，國企改制中工會難以發揮代表職工切實維權的作用，一些勞資矛盾激化為群體性事件。

　　“雖然基層民主制度已經走過了30年的制度探索和經驗積累過程，但是民主的實踐仍然不足，這是以上這些問題的主要成因。”湯晉蘇說，“基層民主中的問題是實踐中產生的問題，必須在實踐中總結經驗，穩妥解決。”

　　“近30年基層民主的發展遵循著有步驟、有秩序的邏輯運行。”徐勇說，有步驟，就是分步實施，而不是一步到位；有秩序，就是保證村民自治活動不超越必要的限制。穩妥推進的基層民主，使得中國在經濟文化相對落后、民主傳統十分缺乏，又處在重大歷史變革時期，數億人口直接參與政治生活，且沒有出現大的動蕩，這是改革開放以來創造的又一個“中國奇跡”，也為基層民主的進一步發展提供了重要啟示。

　　站在歷史的守望點上

　　同時，十七大提出“將人民依法直接行使民主權利，管理基層公共事務和公益事業，實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，對干部實行民主監督，是人民當家作主最有效、最廣泛的途徑，必須作為發展社會主義民主政治的基礎性工程重點推進”。

　　“這表明，在中國未來幾十年的發展，基層直接民主是一項極其重要的基礎性工作，基層民主的發展空間十分廣闊，這是中央基于對當前和今后一段時期社會形勢發展的清醒判斷。”徐勇說。

　　“當前，農村社會面臨‘現代化和國際化的雙重沖擊和挑戰’。”湯晉蘇說，一是農村人口流動，青壯年勞動力流出，農村村民自治的實現形式需要豐富。二是農村社會分層加劇，農民、工人、私企老板、管理者等群體的利益多元化，需要建立不同階層和群體的利益表達、調節機制。三是農村社會矛盾日益凸顯，農地征用、污染、農村集體經濟、干群關系等容易引發矛盾，急需建立化解機制。

　　在城市社區，業主通過自己的組織維護權益的行為成為社區民主的發展亮點。隨著改革延伸至政府公共事務管理領域，基層政府與市民之間的“社區對話”、“民評官”、“價格聽證會”、政府通過網絡吸取民意的“網絡民主”、“政務公開”等基層行政民主形式，成為基層民主最為活躍的組成部分。

　　在企業，工人的維權意識、組織意識、集體意識日益增強，勞資集體爭議和工人集體行動，在中國勞資關系處理中所表現出的作用越來越大。

　　“中國未來幾十年的發展基礎在基層，人民群眾的利益在基層，經濟社會發展過程中產生的大量社會矛盾也發生在基層，這就需要一個制度平臺來化解矛盾，讓群眾表達利益訴求。這就是把基層民主作為基礎性工程推進的最大背景。”徐勇認為。

　　“利益延伸到哪里，民主就擴展到哪里。”徐勇說，“目前，我們仍處于基層民主發展的初級階段。即有了明確的發展目標，但制度化水平仍需提高。未來基層民主發展的走向包括三個方面，一是法律制度更加健全、配套措施更加完善；二是民主參與的范圍要進一步擴大；三是政府行政管理與群眾自治要形成有效銜接和良性互動。”

　　當前，基層群眾就與自己日常生產生活密切相關的事務進行協商，參與式民主、協商民主的形式正被社會各階層所接受和認可。“以浙江溫嶺的民主懇談會為代表的基層公共事務人民會商制度，是現階段基層民主發展的要點。”房寧說，“而在一些地方，基層民主的范圍正在向上擴展，對鄉鎮、市縣的行政管理方式和代表制民主的完善形成了‘倒逼態勢’。”

　　黨的領導是核心力量

　　縱觀中國基層民主發展的歷程，中國共產黨始終是作為核心領導因素融入其中的。地方的創新亮點最早由黨發現、發掘、提升、倡導。基層民主制度的構建也是在黨的主導下，從地方典型經驗，到示范推廣，再到出臺法規，逐步法律化、制度化的。

　　廣西果作村的村委會、浙江溫嶺的民主懇談會、吉林梨樹縣的“海選”、山西河曲縣的“兩票制”、河北正定縣的村民代表會議制度、浙江武義縣的村務監督委員會制度……

　　一個個地方創新亮點在當地黨委的發掘下，逐步總結、成熟、上升為具有普遍推廣價值的成功經驗，并納入基層民主的整體政策法規體系。“這種提升，僅靠基層的力量是遠遠達不到的，只有在黨組織的主持下，才有可能實現。”房寧說。

　　1981年，黨的十一屆六中全會通過了《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》，首先提出“在基層政權和基層社會生活中逐步實現人民的直接民主”。此后，從十二大到十七大黨的歷屆代表大會均對基層民主作出專門論述，內容也根據實踐經驗的總結而不斷完善和豐富。

　　中國歷史上缺乏民主傳統，尤其是8億農民對民主的學習、理解和接受還有一個過程。“村民自治作為一種歷史上從未有過的民主化治理機制，還需要與自上而下的政權和政黨治理機制相互對接和磨合。此時黨組織的引導和主持就顯得相當關鍵。”徐勇說。

　　1988年6月《村民委員會組織法(試行)》開始生效。1990年，中央五部門聯合召開了《全國村級組織建設工作座談會》，在中共中央專門轉發的座談會會談紀要中特別提出“每個縣都要選擇幾個或十幾個村，開展村民自治示范村活動，摸索經驗，樹立典型”。2004年，中央級跨部門的村務公開協調機構成立，開展村務公開民主管理示范活動。

　　“可以說，村民自治成長進程中的經驗有相當一部分來自于示范單位。”徐勇認為。

　　隨著基層民主選舉經驗的不斷積累，尤其是在東中部經濟較為發達、資源較為豐富的地區，社會分層加劇。“基層自治組織的管轄權逐步掌握在能干的‘富階層’手中，其掌握的基層公共事務的話語權和管理權，容易使基層社會的‘富’和‘貧’轉化為‘強’與‘弱’，并使之趨于固定化，加大社會差距。”房寧說，“這種情況如果沒有外力介入很難扭轉，此時基層黨組織的作用更顯重要。”

　　為了避免群眾自治過程中出現各行其是，甚至扭曲村民自治原則精神的狀況，防止基層失控，基層黨組織成為聯系國家和基層群眾的重要樞紐。隨之而來的是，村黨委和村委會的關系處理問題日益突出。

　　提倡兩委“一肩挑”成為了一種必然的選擇。中央提倡黨組織成員首先參加村委會選舉，如果選不上村委會主任，就不再提名其為黨組織領導人的候選人。這一理念實際上是鼓勵黨組織成員參與競爭，并在競爭中取得領導地位。

　　“一些地方實行黨支部選舉‘兩推一選’或‘兩票制’都反映了將黨組織寓于群眾之中，而不是凌駕于群眾之上的治理走向，可以增強黨組織對村民自治的領導能力，使之沿著正確的政治方向發展，從根本上保障基層群眾的民主權利。”徐勇說。□