基層民主的規則保障

　　法律和制度既是發展基層民主的前提，又為基層民主的健康發展提供堅實保障

　　文/《瞭望》新聞周刊記者楊琳

　　民主遵循多數法則，且在一定規則框定下才能實現。因此，規則認同是實行民主的前提之一。民主與法制是相對而生的概念，通過民主的方式制定符合人民意愿的法律，又通過法律限定民主運行的邊界。

　　尤其是在中國這樣一個人口眾多、經濟文化相對落后、地域發展不平衡、民主傳統十分缺乏、處在重大歷史變革時期的國家，推行涉及13億人日常生產生活切身利益的基層民主，法律和制度起著關鍵性的保障作用，使民主不致流于人治而陷入狂熱，最終對人民利益造成損害。

　　近30年來，中國基層民主發展的進程，始終伴隨著國家法律制度的規范。1978年以來，我國在發展基層民主中積累的一條最重要的成功經驗，就是將堅持黨的領導、充分發揚民主與嚴格依法辦事三者有機結合起來，以保證人民群眾有序的政治參與。

　　基層民主已有法律框架

　　與經濟體制改革率先在農村破冰一樣，基層民主的發展也最早在農村取得突破。地方的創新迅速被中央重視和提升，上升為國家法律，基層民主法律框架逐步搭建。

　　中國第一個村委會誕生兩年后，為適應經濟體制改革要求和落實基層直接民主的原則，1982年通過的憲法第111條規定：“城市和農村居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。”基層群眾自治的精神在憲法中予以體現。

　　此后，基層民主立法進程啟航。但面對基層群眾自治這一毫無既有經驗可循的民主形式，一開始就制定全國統一的法律并不現實。

　　1982年，彭真在全國政法工作會議上提出：“村民委員會如何搞，包括和基層政權的關系問題，各地可以根據實際情況采取多種形式試驗，待經驗比較成功后，再做比較研究，并修改居民委員會條例，制定村民委員會條例。”1987年，全國人大正式討論村民委員會組織法時，彭真再次發表了他的看法：“一個法搞得很寬很細，勢必難于在全國通用。”

　　在彭真等領導人的積極推動下，1987年11月六屆人大常委會通過了《村民委員會組織法(試行)》。盡管這一法律條文明確限定為試行，但它對于確立村委會的自治組織的性質和法律地位，對于廣大農民通過村委會參與基層治理，提供了基本的法律保障。

　　在10年多試行的基礎上，1998年11月九屆全國人大常委會修訂通過了《村民委員會組織法》。“該法覆蓋了全國8億農民，保障了他們對日常生產生活直接行使民主權利。”華中師范大學政治學研究院院長徐勇教授說，“這部法律的通過標志著中國的村民自治進入到一個國家整體推進的全新階段，村民自治的總體框架得以確立。”

　　近10年來，全國29個省(區、市)相繼頒布了《村民委員會組織法》實施辦法，31個省(區、市)出臺了村委會選舉辦法，7個省份專門制定了村務公開條例，一些省份還制定了村民代表會議規則和村務管理辦法等行政法規。地方性法規建設的數量在增加、速度在加快、質量在提高。

　　民政部基層政權和社區建設司副司長湯晉蘇對《瞭望》新聞周刊表示：“目前，農村村民自治已經初步形成了一個以憲法為依據、以《村民委員會組織法》為核心、以地方法規為支撐、以村民自治章程為補充的法律制度體系。”

　　隨著改革開放的推進，面對著深刻變化中的農村社會現實，村民民主自治相關制度建設不斷跟進。1998年后，根據實際情況，中共中央、國務院發布多個政策性文件規范換屆選舉、村務公開、民主管理、村委會公章管理、一事一議籌資酬勞、村級組織運轉經費保障，引導村民自治的發展。

　　修法以利發展

　　按照十一屆全國人大2009年的立法計劃，今年12月，全國人大常委會將第一次審議《村民委員會組織法(修訂草案)》。

　　隨著農村人口流動性的增加和農村稅費改革的深化，《村民委員會組織法》的一些條款已經不適應現實需要，同時一些地方出現了村委會違規選舉、村委會工作經費匱乏、民主管理與民主監督不完善等問題，使農民利益受到了侵害，村民自治制度的實施和農村的發展穩定受到了影響。

　　比如，《村民委員會組織法》只是籠統規定了什么人有選舉權、被選舉權，而沒有規定什么人沒有候選人資格，特別是那些違反計劃生育政策、剛剛刑滿釋放、不履行公民義務而又沒有被剝奪政治權利的人，成為候選人甚至當選時，負面影響很大。

　　再如，對村委會選舉中買賣、偽造選票，宗族、派性、黑惡勢力控制選舉的行為，現有法律沒有明確且嚴肅的處罰規定。

　　此外，群眾自治權利的救濟渠道太狹窄。《民訴法》《刑訴法》《行政訴訟法》《行政復議法》中，村民自治權利和居民自治權利不在其調節范圍。《村民委員會組織法》也僅把村民自治權利的救濟機制，界定在群眾舉報、縣鄉政府人大及有關部門的調查處理、批評教育、自覺改正上。如果基層政府對群眾舉報處理不及時，或者干脆不管不問，群眾就只剩下上訪這條路了。

　　湯晉蘇說：“現實要求對基層直接民主中出現的問題作出法律上的界定和規范。”

　　2006年4月，這一由民政部主持起草的修訂草案報送國務院。此后，該修訂草案又征求了中組部、全國人大常委會內司委、全國人大常委會法工委、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、農業部等36個中央單位和31個省(區、市)的意見，多次召開地方、部門和專家學者座談會。

　　2009年，中辦國辦聯合發出20號、21號文件規范村委會選舉工作、完善村級組織運轉經費保障機制促進村級組織建設。在此基礎上，修訂草案又進行了進一步修改。目前最新的修訂版本，對多年來實踐中產生的種種問題作出了回應。

　　立法豐富制度

　　中國基層民主的發展，隨著現代中國的構建而逐步成長，因此它的法律化、制度化是一個沒有止境的過程。一些現有法律中已有的精神需要落實為具體的制度，一些以前尚未明確的規則需要制定。

　　如何處理政府與村民自治組織的關系，始終沒有明確的法律規定。縱向的行政管理和橫向的群眾自治，二者如何有效銜接良性互動，需要法制加以明確。

　　“在我國農村村民自治的背景下，農村基層管理體制和治理方式發生了深刻變化，其中最重要的變化就是鄉村關系的重建和調整。”湯晉蘇說。

　　在這個過程中，由于缺乏法律規定，鄉鎮政府指導村委會工作基本上“無法可依”，實踐中也無所適從，造成鄉鎮政府在指導村委會時不規范的現象非常突出，鄉鎮政府難以“依法行政”，村民自治組織出現“行政附屬化”，“依法自治”受到制約。

　　據悉，目前民政部正在醞釀制定《鄉鎮政府指導村委會工作規則》(以下簡稱工作規則)，最早可能在明年下半年出臺。

　　湯晉蘇向《瞭望》新聞周刊介紹，這一工作規則主要涉及三個方面。一是鄉鎮政府指導村委會的職責權限，以及鄉鎮政府行政管理權和農村社區的村民自治權的授權來源、運作機制、內容結構、監督體系。二是鄉鎮政府指導村委會工作的職責范圍、方式、程序、途徑和配套機制，這部分內容要求簡單明確、規范適當、指導性和應用性強，也是工作規則制定的難點和重點。三是鄉鎮政府和村委會各自的法律責任和法律救濟。

　　工作規則的制定，將有助于實現政府行政管理體制和農村社區自我管理體制的有效銜接和良性互動。

　　隨著基層群眾自治制度的發展，基層自治已對鄉鎮，甚至縣一級政府的工作方式構成了“倒逼”態勢。這就涉及到基層政府如何實現政務公開，實現群眾有序的政治參與。

　　2008年10月，十七屆三中全會作出的《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出“建立和完善與農民政治參與積極性不斷提高相適應的鄉鎮治理機制”，透露出一個信息：農民的民主協商層級有望提升至鄉鎮一級。

　　也就是說，鄉鎮政府的辦公會議、鄉鎮人大會議讓農民旁聽、評論；鄉鎮預算對農民公開、聽取農民意見；農民評議鄉鎮公務員的政績；甚至原來由鄉鎮政府就能拍板的某些政策，也要在全鄉鎮范圍內征求意見。這些形式都可以在實踐中探索。

　　徐勇說，基層民主未來的走向就是實現上下互動，而不能脫節，以法律的形式明確政府與群眾自治的關系，明確縣鄉政府的政務公開內容和形式，滿足群眾的政治參與需求，是有待填補的法律空白。

　　在城市社區，1990年施行的《居民委員會組織法》，是我國城市社區居民自治的最主要法律依據。但隨著基層自治的發展，這部法律也已難以滿足現實需要。

　　“《居民委員會組織法》主要對居委會這個群眾自治組織進行了約束和規范，但其中缺乏對社區公共事務管理的法律界定，也就是說，沒有明確社區群眾自治的自治內容和自治權利的邊界。”北京市社科院于燕燕研究員對《瞭望》新聞周刊說，“而且，居民和業主在法律上的責權利也不明確，《物業管理條例》等法律與群眾自治的法律也有矛盾和沖突的地方。”

　　“隨著社區的發展，社區基層群眾自治的法律法規也應該進行擴充，比如可以考慮設置‘社區自治法’或‘社區法’，令社區這個群眾自治組織獲得明確的發展空間。”于燕燕說。

　　在企業，1986年頒布的《全民所有制工業企業職工代表大會條例》，其適用范圍及對職工代表大會職權內容、組織機構、運行方式等方面的規定也已經滯后，不能適應國企改制企業和非公有制企業發展的要求。

　　雖然勞動法、工會法、《中華人民共和國企業國有資產法》、公司法等，對企業通過職代會等形式開展廠務公開、民主管理的規定非常明確。中辦國辦也一再下發紅頭文件，要求國企改制過程中，涉及職工切身利益的重大事項，應向職工公開，職代會按照法律法規規定具有決定權和否決權，“既未公開又未經職代會通過的有關決定視為無效”。然而，一旦企業違反這些法律法規，職工卻缺乏直接、可操作的救濟渠道。

　　徐勇說，正如我國現階段還處在社會主義初級階段一樣，我國社會主義基層民主的發展也還處于初級階段。“從始至終不懈堅持法制化，是30年來我國基層直接民主實踐積累下來的寶貴經驗，同時也為基層民主未來的發展提供了重要啟示和堅實保障。”□