調(diào)查動(dòng)機(jī)

　　城管，被稱為“馬路邊的政府”。

　　然而，由于行事方式易被人詬病，城管自誕生之日起，就一直陷于社會(huì)輿論的渦流中。

　　2002年7月起，全國(guó)各城市陸續(xù)設(shè)立城管執(zhí)法局，集中行政處罰權(quán)，相當(dāng)程度上解決了以往行政機(jī)關(guān)執(zhí)法效率低下的問題。但作為一種新生的城市管理責(zé)任模式，其職能運(yùn)行情況與社會(huì)公眾的期望值相比，尚有距離。

　　去年以來，陜西省西安市蓮湖區(qū)城管執(zhí)法局卻走出一條執(zhí)法新路，引入法院執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)了零暴力抗法，零執(zhí)法投訴。

　　一個(gè)基層的城管執(zhí)法部門，如何讓城市管理走出困局？

　　□特別調(diào)查

　　“八個(gè)大蓋帽，管不住一個(gè)破草帽”———西安市政府副秘書長(zhǎng)、城管執(zhí)法局局長(zhǎng)張建政如此形容多年前的城市管理。那時(shí)，各個(gè)行政部門多頭執(zhí)法、職能交叉，城市管理盡顯混亂。

　　2002年，西安市設(shè)立城市管理執(zhí)法局，相對(duì)集中市容、工商、規(guī)劃、園林等多方面的行政處罰權(quán)力，力圖改善體制上的弊病。

　　但新的問題接踵而來———城管“專門搞處罰”的執(zhí)法形象難以得到社會(huì)認(rèn)同，執(zhí)法者與執(zhí)法對(duì)象之間的矛盾越積越深。城管執(zhí)法與“暴力執(zhí)法”、“野蠻執(zhí)法”等負(fù)面信息緊緊關(guān)聯(lián)，“社會(huì)尊崇度”遠(yuǎn)低于其他職業(yè)。

　　副局長(zhǎng)盡數(shù)挨過攤販老拳

　　解析：城管社會(huì)尊崇度緣何低下

　　“一群人，什么話也不說，見街面小攤就收，見亂貼亂掛就撕，場(chǎng)面混亂不堪，現(xiàn)場(chǎng)一片狼藉。”西安市朱雀門外的車?yán)蠞h搖頭道。

　　城管執(zhí)法者卻有一肚子苦水：“正常執(zhí)法得不到應(yīng)有尊重，好說不聽，好勸不理，處罰遭反抗，最后往往成了一場(chǎng)沖突。”

　　西安市蓮湖區(qū)城管執(zhí)法局里，200余名執(zhí)法隊(duì)員遭遇暴力抵抗曾經(jīng)呈現(xiàn)常態(tài)，近三年間受傷者達(dá)六十多人次，幾個(gè)副局長(zhǎng)盡數(shù)挨過攤販的老拳。

　　蓮湖區(qū)城管執(zhí)法局局長(zhǎng)牛愷回憶：“那時(shí)，我們隊(duì)伍內(nèi)部也產(chǎn)生了奇怪的認(rèn)識(shí)：政府其他部門的職能中多多少少都可以給群眾辦點(diǎn)實(shí)事，唯獨(dú)城管只管罰款，這活干不成了。朋友聚會(huì)，我們一些隊(duì)員都不愿公開自己的工作單位。”

　　“緊不得也松不得，軟不行硬也不行，文不成武也不成。執(zhí)法者承受著多重心理壓力。”蓮湖區(qū)城管執(zhí)法局副局長(zhǎng)程華體會(huì)頗深：當(dāng)城市街頭小商販擁擠喧鬧，道路臟亂不堪時(shí)，總有市民打來投訴電話抱怨城管執(zhí)法者偷懶、懈怠，給全國(guó)衛(wèi)生城市的臉上抹灰；當(dāng)執(zhí)法隊(duì)員在街頭制止違法行為，沒收物品或?qū)Ξ?dāng)事人進(jìn)行處罰時(shí)，一旁圍觀的群眾就強(qiáng)烈指責(zé)，在從眾心理和同情心理作用下，認(rèn)為執(zhí)法者在欺負(fù)弱勢(shì)人群，不給艱難謀生的小商販們活路。

　　“城管執(zhí)法實(shí)踐中，傳統(tǒng)的宣傳說服教育在違規(guī)者可獲取利益面前，常常顯得有些蒼白無力。”程華表示，執(zhí)法者一旦在現(xiàn)場(chǎng)運(yùn)用強(qiáng)制手段，往往會(huì)引發(fā)暴力沖突，城管的執(zhí)法力度和尺度難以平衡把握。

　　“個(gè)別執(zhí)法者與違法對(duì)象結(jié)成‘利益同盟’，執(zhí)法不公是影響城管執(zhí)法形象最大毒瘤。”程華告訴記者，檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、處罰權(quán)集于執(zhí)法隊(duì)員個(gè)體一身，罰不罰、罰多少都是自己說了算，缺乏管理規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法效率標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)執(zhí)法隊(duì)員的考核也就難以做到量化，使行政效能和效率考核失去了客觀依據(jù)。

　　蓮湖執(zhí)法局的法律顧問李軼對(duì)記者說，城管作為一個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，管理領(lǐng)域的事項(xiàng)之多如一鍋“大燴菜”，而執(zhí)法事項(xiàng)所依據(jù)的法律法規(guī)多達(dá)47種，也讓人眼花繚亂。處罰的標(biāo)準(zhǔn)更像是一根“彈簧”：一個(gè)出點(diǎn)占道經(jīng)營(yíng)，可以處罰1000元，也可處罰3000元；一個(gè)流動(dòng)占道，最低處罰20元，最高可達(dá)200元……由于執(zhí)法效率和水平落實(shí)在基層執(zhí)法隊(duì)員個(gè)人頭上，執(zhí)法過程中的“自由裁量”、“選擇性執(zhí)法”，為違法亂紀(jì)者滋生腐敗的空間，嚴(yán)重影響城管在社會(huì)公眾心目中的形象，民意支持率始終難以令人滿意。

　　“和老百姓的日常生活關(guān)聯(lián)越密切，直面的矛盾也越強(qiáng)烈。”西安市政府法制辦一位負(fù)責(zé)人對(duì)記者解釋說：“相對(duì)集中行政處罰權(quán)，使城市管理適應(yīng)現(xiàn)代化要求，走上高效統(tǒng)一有序的道路，但僅僅體制上的先進(jìn)性還不足以達(dá)到預(yù)期的執(zhí)法效果。城管執(zhí)法部門作為政府中一個(gè)新生機(jī)構(gòu)，面對(duì)城市管理中違法行為的復(fù)雜性有些被動(dòng)，再加上整體上隊(duì)伍建設(shè)還不很成熟，尤其作為執(zhí)法機(jī)構(gòu)來看，應(yīng)對(duì)能力和法律素養(yǎng)有待進(jìn)一步發(fā)展完善。”

　　蓮湖城管執(zhí)法局開始思謀“變臉”。

　　兩家燒烤店挨處罰相差500元

　　試水：“標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)法”成為突破口

　　2009年6月的一天，西安蓮湖區(qū)自強(qiáng)西路，一家蔬菜店店主老楊把蔬菜攤擺在門外銷售。幾個(gè)城管執(zhí)法隊(duì)員走來，老楊看著他們面生，正疑惑間，只見他們拍了張照片便已離去。

　　不久，城管執(zhí)法中隊(duì)的隊(duì)員匆匆趕來，看到生意紅火的菜攤還沒撤，就繼續(xù)拍照，還給老楊做了詢問筆錄。這幾個(gè)人熟，老楊本想按照往常吵幾句，沒想到，這幾個(gè)執(zhí)法隊(duì)員也立刻回去了。

　　兩天后，老楊收到了一張蓮湖城管執(zhí)法局的《責(zé)令停止行政違法行為通知書》，隨后收到了《行政處罰預(yù)先告知書》，上面寫明老楊的違法事實(shí)和處罰理由、依據(jù)和陳述申辯的權(quán)利。

　　“嚇唬誰呢？還不是幾張廢紙！”老楊毫不在意。

　　5天后，他收到了《行政處罰決定書》。

　　看著手里這幾張法律文書，卻不見城管像往日那樣上門和自己糾纏，老楊心里隱隱發(fā)怵，但還想等等再看。

　　半個(gè)月后，老楊竟然收到了蓮湖區(qū)法院的一張傳票。原來城管執(zhí)法局向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。見動(dòng)了真格，老楊心慌，趕緊到法庭繳納了罰款及滯納金，承認(rèn)錯(cuò)誤，表態(tài)下不為例。

　　這是蓮湖區(qū)城管執(zhí)法局“標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)法”的一個(gè)縮影。

　　從2009年5月起，蓮湖執(zhí)法局在全國(guó)率先探索“標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)法”，試圖破解執(zhí)法中面臨的許多難題。“標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)法”這一用詞的創(chuàng)造，則源于2008年末一次執(zhí)法遭遇。

　　這天，西關(guān)正街的一家商鋪在店外張貼宣傳品，按照城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定已經(jīng)違法，正在巡查的城管隊(duì)員發(fā)現(xiàn)后，就直接將宣傳品撕掉了。沒想到這一舉動(dòng)惹惱了店家，圍觀群眾也紛紛指責(zé)。

　　亂哄哄的場(chǎng)面被正好路過的牛愷和程華撞見，聯(lián)想到以前的執(zhí)法經(jīng)歷，兩人心里很不是滋味，痛下決心要改變執(zhí)法方式。

　　第二天，兩名城管隊(duì)員再次來到這家商鋪，向店主敬禮、出示證件、宣講相關(guān)法律條款，之后現(xiàn)場(chǎng)采集相關(guān)證據(jù)，經(jīng)店主確認(rèn)，出具了《行政處罰決定書》。

　　第三天，城管隊(duì)員來到該店鋪時(shí)，店主已主動(dòng)將宣傳單清理干凈，并繳納罰款，而且態(tài)度也非常客氣。

　　“不要抱怨群眾不配合，要多想想自己哪些地方還沒有做到位。起初難上加難，為什么改變方式后得到了理解和配合？”牛愷深有感觸，以往城管執(zhí)法簡(jiǎn)單隨意，一旦當(dāng)事人不服處罰，執(zhí)法人員通常會(huì)強(qiáng)行暫扣物品，強(qiáng)行拆除。因此，必須規(guī)范程序，才能文明執(zhí)法。

　　“所謂標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)法，核心就是用程序法規(guī)范執(zhí)法行為，用自由裁量權(quán)壓縮實(shí)體法的‘彈性空間’，用司法的最終強(qiáng)制力和違法成本的付出實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效管理。”牛愷解釋。