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文/文曄
2003年12月16日，臺(tái)北確認(rèn)了全球首例冬季SARS復(fù)發(fā)個(gè)案，引起島內(nèi)的恐慌；12月22日，美國(guó)舊金山發(fā)生大面積停電，將圣誕氣氛一掃而空——北京同全球其他大城市一樣，繁華而脆弱，高效而易損，如果這些危機(jī)發(fā)生在北京，北京將如何應(yīng)對(duì)？
SARS之災(zāi)暴露出了中國(guó)城市公共安全的諸多缺失，最主要之一就是整個(gè)預(yù)防和危機(jī)處理體制的缺陷。
在北京這個(gè)龐大的城市，甚至一次小雪就能使它手忙腳亂。
2003年11月6日，北京中雪。主管交通的副市長(zhǎng)劉志華坐鎮(zhèn)雪天應(yīng)急道路交通保障指揮部，在下雪后2小時(shí)啟動(dòng)了三級(jí)應(yīng)急方案，之后北京安然度過(guò)了這個(gè)風(fēng)雪之夜，第二天的交通狀況甚至好過(guò)平常。
眾所周知，這是“吃一塹長(zhǎng)一智”的結(jié)果。
“北京市雪天道路交通保障應(yīng)急方案”誕生于2001年的一場(chǎng)小雪之后。在那場(chǎng)小雪之前，北京市在雪天需要協(xié)作的各個(gè)部門之間一直保持著“松散”聯(lián)系，其間的無(wú)序管理和溝通失誤，產(chǎn)生了令人驚異的后果——2001年12月17日，一場(chǎng)微不足道的小雪讓整個(gè)北京的交通陷入了癱瘓。
一個(gè)安全系統(tǒng)的孕育
“為什么稍有危機(jī)就要市領(lǐng)導(dǎo)親臨一線呢？這種管理方法在國(guó)外早就過(guò)時(shí)了。美國(guó)有聯(lián)邦緊急事務(wù)管理總署，領(lǐng)導(dǎo)人的核心工作就是判斷選擇幾號(hào)方案，按下不同顏色的按鈕，接著各個(gè)部門就像機(jī)器般的動(dòng)起來(lái)了。”中國(guó)軍事科學(xué)研究院研究系統(tǒng)論的朱松春研究員對(duì)當(dāng)前的危機(jī)管理提出質(zhì)疑。
北京市消防局副局長(zhǎng)李進(jìn)接受本刊采訪時(shí)承認(rèn)，減災(zāi)的指揮和管理是最薄弱的環(huán)節(jié)。據(jù)他介紹，目前我國(guó)各種應(yīng)急指揮系統(tǒng)分屬17個(gè)部門，各職能部門歸口管理，分兵把守，自成體系。
比如，各個(gè)城市的地震預(yù)報(bào)由地震局負(fù)責(zé)，地震發(fā)生后的救護(hù)由消防、醫(yī)療等部門負(fù)責(zé)，災(zāi)后救援與恢復(fù)由民政部門負(fù)責(zé)，這種分工當(dāng)然有利于明確職責(zé)，但在實(shí)際操作時(shí)往往各部門之間界面不清，并導(dǎo)致資源浪費(fèi)。
目前北京的防洪、地震、消防、民防、公安等都要求建立一套自己的信息管理系統(tǒng)，其功能大同小異。
專家總結(jié)了當(dāng)前應(yīng)急指揮系統(tǒng)的弊端：政出多門，投資分散；多頭指揮，聯(lián)動(dòng)困難；功能單一，處置不利；信息共享程度低，結(jié)果是，稍有大災(zāi)，就不得不成立各種市長(zhǎng)坐鎮(zhèn)的指揮中心以協(xié)調(diào)調(diào)度。北京市科協(xié)一份研究報(bào)告指出，“市領(lǐng)導(dǎo)上一線的確可以鼓舞士氣，但市里沒(méi)有一個(gè)常設(shè)的減災(zāi)機(jī)構(gòu)，臨時(shí)成立的領(lǐng)導(dǎo)小組往往缺乏思想物質(zhì)準(zhǔn)備和經(jīng)驗(yàn)，減災(zāi)的科學(xué)性長(zhǎng)遠(yuǎn)性難以保證。”
“綜合減災(zāi)的核心是‘一元化’，它不是消弱各單一災(zāi)種的職能，而是整合資源，使各個(gè)災(zāi)種防災(zāi)的功能統(tǒng)一于綜合減災(zāi)管理系統(tǒng)之中。”中國(guó)災(zāi)害防御協(xié)會(huì)副秘書長(zhǎng)、北京政府專家顧問(wèn)團(tuán)成員金磊說(shuō)。
2003年2月中旬，北京市開(kāi)始醞釀構(gòu)筑城市預(yù)警和應(yīng)急指揮系統(tǒng)。但3月的SARS爆發(fā)，給了北京一個(gè)措手不及，事后證明，它也是一個(gè)機(jī)遇。中國(guó)科學(xué)院社會(huì)經(jīng)濟(jì)與心理行為研究中心主任時(shí)勘，參與了北京應(yīng)急系統(tǒng)建設(shè)的研討，他說(shuō)：“如果以當(dāng)時(shí)所定的以改造為主的路子走下去，就會(huì)使公安局或者市委值班室‘翻牌’為應(yīng)急指揮部。SARS的爆發(fā)使領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)到，只從各個(gè)防災(zāi)部門的專業(yè)角度是無(wú)法面對(duì)危機(jī)的，必須建立一個(gè)全新的指揮系統(tǒng)統(tǒng)籌全局。SARS過(guò)后，北京的危機(jī)處理才從領(lǐng)導(dǎo)決策型走向科學(xué)分析型。”
北京：為中國(guó)提供安全樣板
SARS疫災(zāi)初期的措手不及，讓北京意識(shí)到了自己的軟肋，也使北京加速了應(yīng)急系統(tǒng)的構(gòu)建。據(jù)媒體報(bào)道，4月下旬，北京正式成立城市預(yù)警和應(yīng)急指揮系統(tǒng)規(guī)劃小組。
其中，北京市市長(zhǎng)王岐山親任組長(zhǎng)，小組由北京市政府所屬16個(gè)職能部門組成，包括交通、公安、消防、電力、水利、市政等主要公共部門。
北京市消防局副局長(zhǎng)李進(jìn)介紹，該應(yīng)急系統(tǒng)以屬地管理為原則，涵蓋了9個(gè)應(yīng)急處置子系統(tǒng)，分別是：重大交通事故、消防安全、公共衛(wèi)生突發(fā)事件、城市基礎(chǔ)設(shè)施安全、反恐與重大刑事案件、安全生產(chǎn)、防震減災(zāi)、防汛抗旱、重大動(dòng)物疫情防控，一個(gè)全新的部門——北京應(yīng)急指揮中心將是9個(gè)子系統(tǒng)的總指揮。
“這一系統(tǒng)建成以后，各種求助信息將直接提交到應(yīng)急指揮中心的信息平臺(tái)，經(jīng)過(guò)電腦分析處理后即時(shí)分發(fā)給‘110’、‘119’等子系統(tǒng)，如果有重大事件直接報(bào)給北京市公共安全管理委員會(huì)，由其根據(jù)預(yù)案統(tǒng)籌處理。”朱松春如此描述未來(lái)的系統(tǒng)。
支撐這一應(yīng)急系統(tǒng)的關(guān)鍵字是：十幾個(gè)部門的“統(tǒng)一管理、協(xié)調(diào)連動(dòng)”，而其效率的發(fā)揮關(guān)鍵要看流程設(shè)置，分工安排以及如何保證信息的通暢，也就是預(yù)案制定的水平。
作為應(yīng)急系統(tǒng)規(guī)劃小組專家顧問(wèn)組的成員，金磊認(rèn)為，預(yù)案的科學(xué)性值得探討。
2003年11月7日，專家注意到的一個(gè)細(xì)節(jié)是：初冬的雪加霧對(duì)北京清晨的道路影響較大，道路受阻雖在人們的意料之中，但出乎意料的是，當(dāng)天的大雪造成部分室外架空供電線路中斷，更嚴(yán)重的是大雪截?cái)嗔穗娨曅盘?hào)：嚴(yán)重“雪衰”(即無(wú)線電波在傳輸過(guò)程中，受到雪雨影響導(dǎo)致信號(hào)被吸收，由強(qiáng)變?nèi)酰踔链蠓葴p弱)導(dǎo)致北京有線電視網(wǎng)絡(luò)自建立以來(lái)，出現(xiàn)了最大規(guī)模的干擾，200多萬(wàn)戶有線電視的電視沒(méi)有信號(hào)或影像模糊。
同時(shí)，僅城區(qū)內(nèi)，就有數(shù)以近萬(wàn)計(jì)的樹(shù)枝被雪壓壞，不少剛種的小樹(shù)一片片倒下，甚至不時(shí)看到有些大樹(shù)也連根折斷，盡管園林人員在大街兩旁修整，但11月7日的北京大街仍給人一片狼藉的印象。
對(duì)此，金磊認(rèn)為“北京雪天應(yīng)急方案”的全面性及有效性存在問(wèn)題，“除了交通問(wèn)題，下雪引發(fā)的其他問(wèn)題為什么不做到預(yù)案中呢？當(dāng)各災(zāi)種都在制定應(yīng)急預(yù)案的時(shí)候，我們是不是應(yīng)該重審研究一下現(xiàn)有預(yù)案的深度？”
目前，北京的綜合減災(zāi)尚處于規(guī)劃階段，減災(zāi)計(jì)劃和基本法規(guī)尚未出臺(tái)。但專家們認(rèn)為，如果不加快步伐，至少，“安全奧運(yùn)”的提法就會(huì)面臨一個(gè)尷尬局面。
“北京的安全改造是最難的，也是最有推動(dòng)力的，它將成為其他城市的模板——北京正在搭建中的安全網(wǎng)，實(shí)際上是一本教科書。”金磊說(shuō)。
(來(lái)源：中國(guó)《新聞周刊》2004年第3期)
