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　　文/文曄

　　2003年12月16日，臺北確認了全球首例冬季SARS復發個案，引起島內的恐慌；12月22日，美國舊金山發生大面積停電，將圣誕氣氛一掃而空——北京同全球其他大城市一樣，繁華而脆弱，高效而易損，如果這些危機發生在北京，北京將如何應對？

　　SARS之災暴露出了中國城市公共安全的諸多缺失，最主要之一就是整個預防和危機處理體制的缺陷。

　　在北京這個龐大的城市，甚至一次小雪就能使它手忙腳亂。

　　2003年11月6日，北京中雪。主管交通的副市長劉志華坐鎮雪天應急道路交通保障指揮部，在下雪后2小時啟動了三級應急方案，之后北京安然度過了這個風雪之夜，第二天的交通狀況甚至好過平常。

　　眾所周知，這是“吃一塹長一智”的結果。

　　“北京市雪天道路交通保障應急方案”誕生于2001年的一場小雪之后。在那場小雪之前，北京市在雪天需要協作的各個部門之間一直保持著“松散”聯系，其間的無序管理和溝通失誤，產生了令人驚異的后果——2001年12月17日，一場微不足道的小雪讓整個北京的交通陷入了癱瘓。

　　一個安全系統的孕育

　　“為什么稍有危機就要市領導親臨一線呢？這種管理方法在國外早就過時了。美國有聯邦緊急事務管理總署，領導人的核心工作就是判斷選擇幾號方案，按下不同顏色的按鈕，接著各個部門就像機器般的動起來了。”中國軍事科學研究院研究系統論的朱松春研究員對當前的危機管理提出質疑。

　　北京市消防局副局長李進接受本刊采訪時承認，減災的指揮和管理是最薄弱的環節。據他介紹，目前我國各種應急指揮系統分屬17個部門，各職能部門歸口管理，分兵把守，自成體系。

　　比如，各個城市的地震預報由地震局負責，地震發生后的救護由消防、醫療等部門負責，災后救援與恢復由民政部門負責，這種分工當然有利于明確職責，但在實際操作時往往各部門之間界面不清，并導致資源浪費。

　　目前北京的防洪、地震、消防、民防、公安等都要求建立一套自己的信息管理系統，其功能大同小異。

　　專家總結了當前應急指揮系統的弊端：政出多門，投資分散；多頭指揮，聯動困難；功能單一，處置不利；信息共享程度低，結果是，稍有大災，就不得不成立各種市長坐鎮的指揮中心以協調調度。北京市科協一份研究報告指出，“市領導上一線的確可以鼓舞士氣，但市里沒有一個常設的減災機構，臨時成立的領導小組往往缺乏思想物質準備和經驗，減災的科學性長遠性難以保證。”

　　“綜合減災的核心是‘一元化’，它不是消弱各單一災種的職能，而是整合資源，使各個災種防災的功能統一于綜合減災管理系統之中。”中國災害防御協會副秘書長、北京政府專家顧問團成員金磊說。

　　2003年2月中旬，北京市開始醞釀構筑城市預警和應急指揮系統。但3月的SARS爆發，給了北京一個措手不及，事后證明，它也是一個機遇。中國科學院社會經濟與心理行為研究中心主任時勘，參與了北京應急系統建設的研討，他說：“如果以當時所定的以改造為主的路子走下去，就會使公安局或者市委值班室‘翻牌’為應急指揮部。SARS的爆發使領導認識到，只從各個防災部門的專業角度是無法面對危機的，必須建立一個全新的指揮系統統籌全局。SARS過后，北京的危機處理才從領導決策型走向科學分析型。”

　　北京：為中國提供安全樣板

　　SARS疫災初期的措手不及，讓北京意識到了自己的軟肋，也使北京加速了應急系統的構建。據媒體報道，4月下旬，北京正式成立城市預警和應急指揮系統規劃小組。

　　其中，北京市市長王岐山親任組長，小組由北京市政府所屬16個職能部門組成，包括交通、公安、消防、電力、水利、市政等主要公共部門。

　　北京市消防局副局長李進介紹，該應急系統以屬地管理為原則，涵蓋了9個應急處置子系統，分別是：重大交通事故、消防安全、公共衛生突發事件、城市基礎設施安全、反恐與重大刑事案件、安全生產、防震減災、防汛抗旱、重大動物疫情防控，一個全新的部門——北京應急指揮中心將是9個子系統的總指揮。

　　“這一系統建成以后，各種求助信息將直接提交到應急指揮中心的信息平臺，經過電腦分析處理后即時分發給‘110’、‘119’等子系統，如果有重大事件直接報給北京市公共安全管理委員會，由其根據預案統籌處理。”朱松春如此描述未來的系統。

　　支撐這一應急系統的關鍵字是：十幾個部門的“統一管理、協調連動”，而其效率的發揮關鍵要看流程設置，分工安排以及如何保證信息的通暢，也就是預案制定的水平。

　　作為應急系統規劃小組專家顧問組的成員，金磊認為，預案的科學性值得探討。

　　2003年11月7日，專家注意到的一個細節是：初冬的雪加霧對北京清晨的道路影響較大，道路受阻雖在人們的意料之中，但出乎意料的是，當天的大雪造成部分室外架空供電線路中斷，更嚴重的是大雪截斷了電視信號：嚴重“雪衰”(即無線電波在傳輸過程中，受到雪雨影響導致信號被吸收，由強變弱，甚至大幅度減弱)導致北京有線電視網絡自建立以來，出現了最大規模的干擾，200多萬戶有線電視的電視沒有信號或影像模糊。

　　同時，僅城區內，就有數以近萬計的樹枝被雪壓壞，不少剛種的小樹一片片倒下，甚至不時看到有些大樹也連根折斷，盡管園林人員在大街兩旁修整，但11月7日的北京大街仍給人一片狼藉的印象。

　　對此，金磊認為“北京雪天應急方案”的全面性及有效性存在問題，“除了交通問題，下雪引發的其他問題為什么不做到預案中呢？當各災種都在制定應急預案的時候，我們是不是應該重審研究一下現有預案的深度？”

　　目前，北京的綜合減災尚處于規劃階段，減災計劃和基本法規尚未出臺。但專家們認為，如果不加快步伐，至少，“安全奧運”的提法就會面臨一個尷尬局面。

　　“北京的安全改造是最難的，也是最有推動力的，它將成為其他城市的模板——北京正在搭建中的安全網，實際上是一本教科書。”金磊說。

　　(來源：中國《新聞周刊》2004年第3期)