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　　與世界先進國家相比，中國慈善事業的發展滯后，根本原因不在經濟發展落后和慈善資源不足，而在于法制欠完備

　　本刊記者/劉溜

　　中華慈善總會成立于1994年。目前“慈善十年”的說法即以中華慈善總會的創立為起點。中國人口占世界人口總數的1/5，有1億多老人，5000多萬殘疾人，30多萬孤兒，流浪兒童有15萬之多，貧困人口更是以千萬計，突發性災害多發，需救助的人最多。如何對待這些需要照顧的特殊群體，是評判一個社會文明程度的重要標準。

　　慈善，已被公認為是社會的第三次分配。第一次分配是指生產部門的初次分配；第二次分配是強制性的稅賦征收；而慈善作為第三次分配是完全自愿的，有助于彌補第一次、第二次分配的缺陷與不足，拉小財富差距，促進社會平等。

　　中國慈善事業：差距之大已不能用“經濟落后”來解釋

　　十年慈善，中國的慈善事業仍然非常落后。到目前中國已有100多家慈善組織，而美國的慈善組織數量是100萬家；中國100多家慈善組織每年募集到的慈善款物約為50億元人民幣，僅相當于GDP的0.05%，與美國和日本慈善機構掌控著約占GDP8%到9%的慈善資源相距甚遠，比例上的巨大差距已不能用“經濟落后”來解釋。而且，中國的慈善事業在很大程度上仍舊依賴海外捐贈，包括許多大型基金會、海外中國企業、跨國公司和個人捐贈，比如在中華慈善總會的捐贈物資中，有近80%來自海外，只有20%多一點來自國內。

　　全國人大常委會委員、中國人民大學教授鄭功成認為，“現代公共慈善的理念是，慈善是種公共行為。捐贈應以慈善組織為中介，使捐贈與受贈分離，捐贈人不知道哪些人因他受助，而受助人也不知道哪些人幫助了他，這已成為國際慣例。這與傳統意義上的直接捐助不同，從而免除了感恩與求回報的心理，捐贈人和受助人的人格是平等的，救助弱勢群體成為整個社會的行為。”

　　在美國和香港，善款善物的募集與慈善項目的實施進一步分離，成立了專門的籌款機構，在美國是聯合勸募者協會，香港則有香港公益金，慈善工作因分工而更加專業化。

　　而在中國，更多的人仍然習慣于直接而具體的傳統捐贈，捐贈人希望看到是誰接收自己的幫助，效果如何，這也是希望工程的一對一模式如此受歡迎的原因。還有不少捐贈不通過慈善組織進行，鄭功成對此非常擔憂，“經常可以見到媒體報道哪個孩子患了白血病之類的，然后號召大家捐助，媒體成了實施慈善的機構。受助人置身于媒體關注之下尊嚴受到傷害不說，這筆捐贈的實施情況如何，公眾無法有效監督，而多出的錢如何處理，又引發出不少愛心官司。而交給專門的慈善組織就完全可以避免這些問題。”

　　對慈善組織，誰來監督、怎樣監督？

　　誰來監督慈善機構的運行？在中國，慈善組織按社會團體管理。根據1989年頒布、1998年修訂的《社會團體登記管理條例》，社會團體必須要有業務主管單位，并對業務主管單位負責，而主管單位只能是政府機構或政府授權的機構。所以目前對慈善組織的監督主要是行政監督，“審計部門每年查一次賬，進行年檢，業務主管單位進行日常管理監督”，中國國情研究會副秘書長呂世杰說，除此之外，如果出了問題，檢察院應代表公眾提出公訴。

　　“如果慈善機構擅自改變捐贈財產的性質、用途，甚至挪用、侵占或者貪污捐贈款物，按照《捐贈法》，慈善機構及其負責人員應承擔相關的法律責任”，一位熟悉慈善事業的法律專家指出。

　　實際上，審計部門的力量是有限的。在中國，審計只能涉及到中華慈善總會等一些比較大的慈善組織，很多小的慈善組織不可能一一審計到。據了解，美國政府實際每年也只能對1/10左右的基金會進行審查。

　　在美國大多數州，首席檢察官有權監督和管理慈善機構，對其活動進行規范，而慈善機構必須經常性地報告其業務活動和財務狀況，如果慈善機構的董事未能履行其職責，州首席檢察官有權迫使該董事從他們的私人資產中劃撥出足夠的資金對慈善機構遭受的損失給予賠償。

　　而根據聯邦法，美國的稅務局通過三種方式來監督慈善機構的動作，一是慈善機構提供的年度報表，包括年度收支明細賬，其付給董事、執行官、骨干雇員和五個收入最高的員工的薪酬等等；二是通過審計慈善機構的財務和經營狀況，審計對象每年會有不同側重；三是通過評估對違規的慈善機構給予處罰或罰金，最嚴厲的處罰莫過于取消一個組織的免稅資格——這無異于將該組織判了死刑，不過這種處罰很少使用，更常見的是處以罰金，而且受到處罰的是參與違規行為的個人而非慈善機構。

　　自律：慈善機構監督不可少的另一面

　　對慈善機構監督的另一重要方面，是慈善機構的自律。像中華慈善總會，設有監察委員會負責對本會進行內部審計和財務監督，此為內部審計。另外，中華慈善總會與上海慈善基金會都邀請國際知名的會計師事務所每年進行一次財務審計，審計報告向社會公開，但目前國內大多數慈善組織不太可能做到這一點。

　　鄭功成指出，目前國內大多數慈善組織主管單位多是官方機構，它們往往有干涉慈善機構的權力，包括負責人的推薦、任免甚至慈善項目的實施，政府與慈善機構的關系實質是管理與被管理的關系，與慈善機構作為一個獨立法人團體的法律地位不相吻合，也無法實行自律。

　　“香港的做法很值得我們學習，他們的慈善機構通常借助外部力量來規范自身”，鄭功成說，香港政府對慈善機構一直采取不干涉政策，香港的慈善機構在機構行政部門之外，還會設立各個專門的委員會，委員會的成員一般由社會上有聲望的、熱心于社會公益事業的人士擔任，他們不光參與，而且擁有相當大的決策權，而慈善機構的理事會通常扮演著秘書和執行者的角色，這種情形與內地一些慈善機構“形成小圈子，生怕外邊的人分享其權力”的氛圍有著巨大差別。

　　在香港，除了慈善機構自身的自律外，還有超越各個機構之上的集體自律，這主要通過團體聯合會的形式進行。如香港社會服務聯會、香港基督教播道會聯會等團體均對其會員機構有具體的要求與指導，以保證各慈善機構以整體的公信形象立足于香港社會。

　　在美國，全國慈善信息局和公益咨詢服務所每年都會向社會公布它們所作的關于各個慈善機構的調查，內容涉及基金會的捐贈額、財政資助以及項目運作費用百分比等方面。

　　而在中國，類似的公益組織評審機構還沒有形成，慈善機構的財務公開機制也沒有建立起來，很多慈善機構把自己的財務狀況視為內部機密。

　　“中國慈善事業發展滯后，根本原因不在經濟發展落后和慈善資源不足，而在于法制欠完備。”在日前舉行的首屆國際慈善法律國際研討會上，鄭功成指出。

　　鄭功成認為中國缺少一部完整的針對慈善組織的法律，為此，鄭功成在首屆國際慈善法律國際研討會上建議，中國需要制定專門的慈善機構法，以確立慈善機構獨立的法人地位，并明確慈善機構的性質、使命及其管理、運行的基本準則和監督機制；同時，取消現行法制中要求慈善機構必須有業務主管單位的規定，讓慈善機構真正獨立承擔起自己的民事責任；還應確立完善、統一的慈善稅制，應取消企業所得稅法規中對企業捐贈只能在年應納稅額3%以內享受稅收優惠待遇的限制性規定。

　　2001年，社會保障體系改革方案在遼寧省試行，試行地區的個人和企業用于公益性捐贈，準予在稅前全額扣除。2004年，試點范圍擴展到東北三省。“接下來擴展到全國范圍是必然的”，鄭功成說。

　　今年3月，財政部、國家稅務總局聯合下發《關于完善城鎮社會保障體系試點中有關所得稅政策問題的通知》，其中一條為：對企事業單位、社團和個人向慈善機構、基金會等非贏利性機構的公益、救濟性捐贈，準予在繳納企業所得稅和個人所得稅前全額扣除。將鼓勵社會慈善行為的政策措施寫進社保體系試點方案，這在十幾年的社保改革中還是第一次。鄭功成認為，這意味著社會慈善事業已被政府視為整個社保體系的一個必要和有益的補充。