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　　問(wèn)責(zé)制度可望繼黨內(nèi)民主和村民選舉后，成為中國(guó)政治體制改革的最新看點(diǎn)。但如果不能跟進(jìn)以根本的制度保證，問(wèn)責(zé)制也有可能扭曲、變形，淪為選擇性懲罰以防止責(zé)任范圍擴(kuò)大、甚至掩蓋更大責(zé)任的工具

　　文/劉軍寧

　　自2003年非典時(shí)期兩位政府高官因未能恪盡職責(zé)而去職以來(lái)，問(wèn)責(zé)制度開(kāi)始在中國(guó)露出一角。最近從中央到地方又有多位官員因失職而丟掉原有職務(wù)。可以預(yù)見(jiàn)，如果能夠走向健全成熟并能在制度上加以配套，問(wèn)責(zé)制度將繼黨內(nèi)民主和村民選舉而成為中國(guó)政治體制改革的最新看點(diǎn)。

　　問(wèn)責(zé)誤區(qū)

　　但是，在中國(guó)，要求發(fā)展出一套真正的問(wèn)責(zé)制度，首先必須對(duì)問(wèn)責(zé)制度有深入的了解。在目前的討論中，對(duì)問(wèn)責(zé)制度還有不少的誤解：

　　第一個(gè)誤解是把問(wèn)責(zé)制度簡(jiǎn)單等同于引咎辭職。其實(shí)，引咎辭職僅僅是問(wèn)責(zé)制度的一個(gè)方面，問(wèn)責(zé)制度的內(nèi)容不止于此。也不能把問(wèn)責(zé)制度僅僅理解為責(zé)任追究制度，問(wèn)責(zé)制度的確涉及到追究責(zé)任，但又不是簡(jiǎn)單地表現(xiàn)為上級(jí)追究下級(jí)的責(zé)任。就像有人已經(jīng)指出的那樣，引咎辭職(包括被免職)和追究失職者的責(zé)任，在中國(guó)的古代乃至現(xiàn)行的制度下，都早已有之。若是問(wèn)責(zé)制度、引咎辭職和追究責(zé)任三者之間可以簡(jiǎn)單地劃上等號(hào)，那么，這樣的問(wèn)責(zé)制度有何創(chuàng)新，是改革？炒冷飯？還是復(fù)古？

　　第二個(gè)誤解是把問(wèn)責(zé)制度簡(jiǎn)單理解為上問(wèn)下責(zé)。上面提到的幾個(gè)案例都是下級(jí)因失職被上級(jí)要求辭職(或被解職)。如果問(wèn)責(zé)制度僅僅是上級(jí)追究下級(jí)的責(zé)任，那么，如果上級(jí)失職誰(shuí)來(lái)追究上級(jí)的責(zé)任？如果問(wèn)責(zé)制度就是上問(wèn)下責(zé)的話，那么在最關(guān)鍵的地方，恰恰無(wú)人問(wèn)責(zé)。這樣的“問(wèn)責(zé)制度”也未必能帶來(lái)責(zé)任政府。

　　第三個(gè)誤解是把問(wèn)責(zé)制看成是上級(jí)對(duì)下級(jí)某個(gè)已知的具體過(guò)失的懲罰。這種誤解把政府與官員的責(zé)任局限于具體的事件，包括施政的重大失誤，特別是重大責(zé)任事故，或“政治”責(zé)任事故。好像不發(fā)生事故，就不發(fā)生責(zé)任。這樣的問(wèn)責(zé)制追問(wèn)的是具體問(wèn)題的具體過(guò)錯(cuò)，變成一種純粹的懲戒措施。問(wèn)題的關(guān)鍵是，只有平時(shí)認(rèn)真負(fù)責(zé)，才能減少重大事故的發(fā)生。問(wèn)責(zé)制度關(guān)鍵要解決的是，確保政府與官員在平時(shí)就充分承擔(dān)責(zé)任。而對(duì)官員因過(guò)失作出的懲戒，通常是在事故發(fā)生之后，已為時(shí)太晚。所以問(wèn)責(zé)制度關(guān)注一切責(zé)任，懲戒則只關(guān)心事故的責(zé)任。

　　問(wèn)責(zé)體系

　　如果上面三種是對(duì)問(wèn)責(zé)制度的誤解，那么，問(wèn)責(zé)制度的正解是什么呢？準(zhǔn)確地說(shuō)，問(wèn)責(zé)制度是民主政治的一個(gè)組成部分，憲政民主政體下有限政府和責(zé)任政府的一個(gè)重要實(shí)現(xiàn)途徑。

　　在民主政治下，由選舉和任命產(chǎn)生的官員必須對(duì)人民負(fù)責(zé)。他們必須為其言論和行為承擔(dān)責(zé)任。問(wèn)責(zé)是由授權(quán)產(chǎn)生的——人民給政府授權(quán)，政府給官員授權(quán)，官員對(duì)人民及其政府負(fù)責(zé)，政府則通過(guò)官員對(duì)人民負(fù)責(zé)。所以，問(wèn)責(zé)制度的全部正當(dāng)性是基于“權(quán)為民所授”。也因此，官員有責(zé)任首先向公眾報(bào)告他們的行為，公民有權(quán)利要求制裁那些瀆職官員。這是民主政治的一個(gè)環(huán)節(jié)。

　　在民主政治下，問(wèn)責(zé)制度是一套完整的責(zé)任體系，而不僅僅局限于行政部門內(nèi)部的上下級(jí)之間——在這樣的責(zé)任體系中，公眾追究各級(jí)政府的責(zé)任，各級(jí)政府逐級(jí)追究各級(jí)官員的責(zé)任，這樣才能確保責(zé)任體系中沒(méi)有缺失的環(huán)節(jié)。

　　憲政體制下的責(zé)任政府的首要責(zé)任就是：對(duì)其所做的一切，就與國(guó)家相關(guān)發(fā)生的一切，向公眾有所交代。

　　所以，問(wèn)責(zé)制度，不僅包括對(duì)瀆職官員的懲罰，更要求政府對(duì)公眾有所“交代”。正是這些要素把民主政治下的問(wèn)責(zé)制與中國(guó)古代帝王整肅吏治的統(tǒng)治術(shù)區(qū)分開(kāi)來(lái)。簡(jiǎn)而言之，問(wèn)責(zé)制度就是讓掌握公共權(quán)力的政府官員對(duì)其行動(dòng)負(fù)責(zé)。

　　建制問(wèn)責(zé)

　　在中國(guó)，問(wèn)責(zé)制度已經(jīng)被公眾提上日程，其走向如何，格外值得關(guān)注。我以為，要建立并實(shí)施真正意義上的問(wèn)責(zé)制度，必須從以下幾個(gè)方面著手：

　　嚴(yán)格的職責(zé)劃分：?jiǎn)栘?zé)的前提是在不同的部門與官職之間有嚴(yán)格的職責(zé)劃分，并以憲法和法律來(lái)規(guī)定何種官員所負(fù)何責(zé)，誰(shuí)來(lái)問(wèn)責(zé)，何人依何種程序判定官員失責(zé)。沒(méi)有明確責(zé)任體系的問(wèn)責(zé)制度不僅是一種擺設(shè)，而且為權(quán)力斗爭(zhēng)和鏟除異己增加了新的工具。在目前，黨政之間，不同層級(jí)之間，正副職之間的責(zé)任如何確定，還是一個(gè)十分棘手的難題。是書(shū)記負(fù)責(zé)，還是行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)？目前也沒(méi)有透明合理的判斷依據(jù)。只有執(zhí)政黨及其官員在責(zé)任體系之內(nèi)，才有可能實(shí)施嚴(yán)格意義上的問(wèn)責(zé)制。

　　政府透明，政務(wù)公開(kāi)：?jiǎn)栘?zé)的前提是公開(kāi)與知情。對(duì)人民負(fù)責(zé)首先意味著讓人民知道這個(gè)國(guó)家正在發(fā)生的一切。如果公眾不知情，就無(wú)法知道誰(shuí)對(duì)公眾負(fù)責(zé)，誰(shuí)沒(méi)有對(duì)公眾負(fù)責(zé)，無(wú)法追究失職行為。只有政府透明、政務(wù)公開(kāi)，才能把政府及官員置于公眾監(jiān)督之下。而立法機(jī)關(guān)應(yīng)該是問(wèn)責(zé)的主體。

　　立法機(jī)關(guān)可以有多種方式行使問(wèn)責(zé)主體的權(quán)利，例如進(jìn)行獨(dú)立調(diào)查，舉行聽(tīng)證會(huì)，開(kāi)設(shè)代表與公眾之間的電話熱線等。再有如非典之類的失職事件發(fā)生，應(yīng)由全國(guó)人大成立專門的調(diào)查委員會(huì)來(lái)進(jìn)行獨(dú)立調(diào)查。

　　新的官場(chǎng)文化：?jiǎn)栘?zé)制度需要新的官場(chǎng)文化。問(wèn)責(zé)制度要求的政府對(duì)公眾負(fù)責(zé)與傳統(tǒng)的吏治文化要求的只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，還有不小的沖突，需要很長(zhǎng)時(shí)間來(lái)適應(yīng)、磨合。

　　問(wèn)責(zé)制同樣有可能扭曲、變形，淪為選擇性懲罰以防止責(zé)任范圍擴(kuò)大、甚至掩蓋更大責(zé)任的工具。而兩種官場(chǎng)文化之間的過(guò)渡，也可以說(shuō)是中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化總體轉(zhuǎn)型的一個(gè)部分。

　　(作者任職于中國(guó)文化研究所）