日前，《行政訴訟法(修改建議稿)》在北京與部分實(shí)務(wù)界官員及專家見(jiàn)面，這是在去年出爐的修改建議稿的基礎(chǔ)上又一次“大修稿”，吸納了中國(guó)政法大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)、浙江大學(xué)、武漢大學(xué)、鄭州大學(xué)、上海交通大學(xué)六家高校科研單位六個(gè)版本的精髓。“大修稿”可謂亮點(diǎn)紛呈。
“紅頭文件”要受司法審查
現(xiàn)行制度的主要內(nèi)容是：涉及公民、法人和其他組織的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的具體行政行為，受司法管轄，而在“大修稿”中：
不再受人身權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)范圍的限制，侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的行政行為都受司法管轄；
不再受具體行政行為的限制，抽象行政行為(行政規(guī)章及其他規(guī)范性文件)也就是人們常說(shuō)的“紅頭文件”要受司法管轄；
通過(guò)擴(kuò)大行政公務(wù)的范圍而擴(kuò)大司法對(duì)行政糾紛的管轄權(quán)，其中主要是：自治公務(wù)———村民委員會(huì)的職務(wù)行為，具有公務(wù)性質(zhì)的行業(yè)組織的職務(wù)行為———足協(xié)、律協(xié)、公證等，由公務(wù)法人產(chǎn)生的行為———高校的某些職務(wù)行為；
增加了公益訴訟，針對(duì)行政行為影響某些公共利益而無(wú)人起訴的問(wèn)題，允許檢察機(jī)關(guān)或與行政行為只有一般(公共)利益關(guān)系的公民或組織起訴。
解決了縣法院管縣官問(wèn)題
“大修稿”通過(guò)提高審級(jí)、指定管轄等方式，來(lái)解決基層法院審不了同級(jí)政府，外來(lái)干預(yù)嚴(yán)重等問(wèn)題，比如，“大修稿”明確規(guī)定，“以縣級(jí)以上人民政府為被告的行政案件”，由中級(jí)人民法院管轄；“如果原被告在同一個(gè)法院轄區(qū)的，原告可以申請(qǐng)其所在地人民法院的上級(jí)人民法院指定最鄰近區(qū)域的法院管轄”。
當(dāng)然，管轄制度的改革還有其他意義，比如，提高審判質(zhì)量，對(duì)適用法律問(wèn)題的解決或?qū)Τ橄笮姓袨榈膶彶榭梢员３衷诟呒?jí)法院以上，由此促進(jìn)或體現(xiàn)裁判的權(quán)威性。
行政案件可以調(diào)解
“大修稿”規(guī)定，人民法院“可以對(duì)行政案件進(jìn)行調(diào)解”，“調(diào)解應(yīng)當(dāng)制作調(diào)解書(shū)”。
這個(gè)問(wèn)題對(duì)行政訴訟制度的發(fā)展很重要，關(guān)系到對(duì)行政機(jī)關(guān)能否處分公權(quán)力的認(rèn)識(shí)問(wèn)題。行政行為的合法性不好處分，所以行政訴訟中的調(diào)解不會(huì)像民事那樣完整。但公權(quán)力不僅僅是合法性問(wèn)題還有合理性問(wèn)題，對(duì)合理性問(wèn)題可以調(diào)解，而很多合法性問(wèn)題也恰恰可以通過(guò)合理性問(wèn)題的處理在實(shí)際上予以解決。
規(guī)定對(duì)行政案件可以進(jìn)行調(diào)解，也體現(xiàn)了淡化合法性監(jiān)督、強(qiáng)化解決糾紛功能的新的司法理念。
拒不履行判決以藐視法庭罪論
行政判決執(zhí)行難的問(wèn)題早已聞名，因此，“大修稿”為解決這一難題出了諸多良方。
首先，增加了告誡程序，即“人民法院在受理申請(qǐng)后，應(yīng)先為告誡，確定適當(dāng)期間并通知義務(wù)人在此期間內(nèi)履行義務(wù)”。“逾期不履行者，強(qiáng)制執(zhí)行”。
其次，增加了督促履行的手段，即“行政機(jī)關(guān)拒不履行判決、裁定時(shí)，人民法院可以對(duì)該行政機(jī)關(guān)按日處以100元至500元的罰款。罰款最高金額為8000元”。
再次，確立了藐視法庭罪，即，“行政機(jī)關(guān)拒不履行判決、裁定，情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)該行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人員以藐視法庭罪論處”。
停止執(zhí)行可避免不必要的損害
現(xiàn)行制度是不停止行政行為的執(zhí)行，而實(shí)踐中一般都停止行政行為的執(zhí)行。實(shí)踐證明，停止執(zhí)行更有必要，可以避免對(duì)相對(duì)人的不必要的損害，而停止執(zhí)行對(duì)行政的影響并不大。此次“大修稿”規(guī)定，訴訟期間停止被訴行政行為的執(zhí)行，但有四種例外情況，其中之一是：人民法院應(yīng)當(dāng)裁定不停止被訴行政行為的執(zhí)行。
但是，“大修稿”在某些方面離人們對(duì)行政訴訟法修改的期盼還有一些差距。為什么不一步到位，修訂一部人們理想中的行政訴訟法呢？為此，記者采訪了有關(guān)專家。
為什么沒(méi)有設(shè)立行政法院
1989年頒布的行政訴訟法第三條規(guī)定，“人民法院設(shè)行政審判庭，審理行政案件”。殊不知，就是這么看似簡(jiǎn)短而又平實(shí)的一個(gè)條文，推動(dòng)了中國(guó)司法體制的重大變革，行政審判機(jī)構(gòu)從此在各級(jí)人民法院組建、設(shè)立。因此，從行政訴訟法修改啟動(dòng)之初，就有學(xué)者力主在中國(guó)設(shè)立行政法院系統(tǒng)，認(rèn)為行政法院是解決中國(guó)行政訴訟綜合癥的良藥，而且一定程度上也符合大陸法傳統(tǒng)。行政訴訟法“大修稿”主要參與人、中國(guó)政法大學(xué)馬懷德教授曾力主這種觀點(diǎn)。但此次“大修稿”為什么沒(méi)有采納這一觀點(diǎn)，將行政法院的設(shè)立當(dāng)成推動(dòng)中國(guó)司法體制改革的又一契機(jī)呢？
馬懷德教授說(shuō)，“大修稿”最終采取了改革管轄制度的方案而非設(shè)立行政法院的方案，是經(jīng)過(guò)多次論證的結(jié)果。就如同給一個(gè)病人做手術(shù)，首先要考慮這個(gè)病人的承受能力一樣，與其選擇一個(gè)動(dòng)作比較大、阻力比較大、難度比較大的方案，不如選擇一個(gè)比較穩(wěn)妥的、有現(xiàn)實(shí)性的方案。最初，設(shè)立行政法院的設(shè)想是基于這一方案可以保障行政案件審判權(quán)可以公正、獨(dú)立地行使，但退而求其次，如果通過(guò)改革行政案件管轄制度也能達(dá)到實(shí)現(xiàn)或大部分實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)的目的，而同時(shí)也可以節(jié)約改革成本，那么后者就更是一種現(xiàn)實(shí)的、理性的選擇。
為什么沒(méi)能實(shí)現(xiàn)訴訟類型與判決方式的結(jié)合
裁判受訴訟請(qǐng)求的嚴(yán)格約束是司法的基本原則，訴與判應(yīng)當(dāng)一致，在很大程度上，行政判決方式問(wèn)題就是訴訟類型問(wèn)題(但也不完全一致)。沒(méi)有充分的、符合法治要求的判決形式，當(dāng)事人的權(quán)益就不能得到司法的充分保護(hù)。在中國(guó)現(xiàn)行的行政判決制度存在的問(wèn)題很多。
在現(xiàn)行行政訴訟制度中，違法的行政行為一律撤銷。而目前最先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)是，輕微的特別是程序違法，不以違法論，不撤銷行政行為；嚴(yán)重些的違法行為由法院裁量決定是否撤銷；更嚴(yán)重的違法行政行為的后果不是撤銷，而是無(wú)效。
對(duì)合法行政行為不應(yīng)適用維持判決，而應(yīng)當(dāng)適用駁回原告訴訟請(qǐng)求的判決，原因有二：一是符合訴判一致的司法原則，原告的請(qǐng)求不能支持就應(yīng)當(dāng)駁回；二是維持判決可能對(duì)其他人的利益產(chǎn)生影響。
對(duì)嚴(yán)重違法但如果撤銷又會(huì)嚴(yán)重?fù)p害公共利益的行政行為的判決，應(yīng)該有例外。如，在撤銷一個(gè)行政行為的損害比不撤銷的好處更大時(shí)，就應(yīng)當(dāng)有原則的例外，不撤銷。
那么，在“大修稿”中并未采取訴訟類型的設(shè)計(jì)途徑，行政訴訟法“大修稿”的主持人應(yīng)松年教授是這樣對(duì)記者解釋的：
訴訟類型的設(shè)計(jì)，需要理論和實(shí)踐提供條件。中國(guó)行政訴訟短短十余年的實(shí)踐，似尚未為歸納出符合中國(guó)情況的訴訟類型的設(shè)計(jì)提供足夠的經(jīng)驗(yàn)。此前已有人作過(guò)設(shè)計(jì)訴訟類型的嘗試，但很難說(shuō)已有成功的希望。還不如在現(xiàn)在行政訴訟法律規(guī)定的基礎(chǔ)上作適當(dāng)修改，仍可以使一些問(wèn)題得到較好解決。還應(yīng)當(dāng)看到，法律只有為民眾所接受才能產(chǎn)生力量，在中國(guó)現(xiàn)有法治水平的情況下，通俗易懂，能為廣大人民群眾理解和接受，才能發(fā)揮行政訴訟保護(hù)公民權(quán)利的作用。應(yīng)教授強(qiáng)調(diào)，他本人贊成這次修改仍以原法為基礎(chǔ)，作出能滿足現(xiàn)實(shí)需要的修改方案。
據(jù)了解，行政訴訟法修訂已列入十屆全國(guó)人大常委會(huì)5年立法規(guī)劃。此次修改行政訴訟法的主要目的是排除干擾，實(shí)現(xiàn)審判獨(dú)立。可以講，“大修稿”已經(jīng)在最大程度上實(shí)現(xiàn)了這一目的。當(dāng)然，“大修稿”中還有諸多細(xì)節(jié)上的、技術(shù)上的問(wèn)題有待進(jìn)一步研究和解決，但這一“大修稿”已經(jīng)讓我們看到了將要進(jìn)入正式立法程序的行政訴訟法修訂稿的“毛坯”，里面所體現(xiàn)的先進(jìn)的法律理念和立法精神也足以讓我們欣慰。
(據(jù)法制日?qǐng)?bào)；楊悅新)
