階梯電價：公共資源利用走向差別化付費

我該站在哪一級呢

　　本月9日，國家發改委公布了《關于居民生活用電實行階梯電價的指導意見（征求意見稿）》，擬將現行單一形式的居民電價機制，改為按照用戶消費電量分段定價，用電價格隨用電量增加呈階梯狀逐級遞增，也就是“階梯電價”。調查顯示，六成居民支持實行“階梯電價”。

　　這意味著，以“電價改革”為代表的公共資源利用制度改革即將啟動。

　　公共資源有兩個“剛性”

　　公共資源指在生產或生活領域對公眾具有特定使用價值和價值的稀缺要素集合。公眾熟悉的水、電、煤、氣、油甚至高速路等均屬于公共資源的范疇，其基本特性就是具有公共性、有用性及稀缺性，其中公共性與稀缺性的矛盾對立是公共資源的顯著特征。

　　公共性體現了公共資源需求和使用的大眾性，即與公眾的民生關系密切，公眾對其不可或缺，屬于剛性需求；而稀缺性體現了公共資源占有使用的有限性，即與資源承載能力或可再生能力關系密切，公眾對其占有使用量受到不同程度的限制，屬于剛性限制。

　　這兩個“剛性”，使得處理公共資源民生民享與環境承載力的關系成為一道難題。當政府擴大公共資源使用的大眾性，惠及民生，就會導致資源使用有限性的緊張；而通過控制資源公共性的規模，減緩資源有限性緊張，又會降低公眾使用公共資源的廣泛性。

　　以電力供應為例，政府推動“家電下鄉”和“以舊換新”惠及民生，此舉必然導致生活用電量上升。如果政府簡單限制群眾用電規模，可能降低群眾的生活質量；如果不控制公眾用電方式和規模，可能造成用電緊張，而且無法實現節能減排的目標。這對矛盾的緊張關系呼喚有效率的制度安排，同時兼顧“民生、環境、資源、經濟”之間的關系。

　　差別化付費是國外成熟經驗

　　國外發達國家在解決上述矛盾時，采用了“差別化資源利用付費制度”，也就是公眾常說的“多使用多付費”。其具體做法與“指導意見”基本一致，即資源利用量區間化、價格負擔水平差別化及遞增化，多使用資源多付費且付高價。

　　美國、日本、韓國及歐洲許多國家都已實施了這項資源占用付費制度，而且全面用于電價、水價、燃油稅、道路占用費等公共資源領域。可以說，“差別化資源利用付費制度”已成為世界各主要發達國家及部分發展中國家公共資源法律制度建設的基本做法與世界通例。

　　目前，我國已制定了環境保護法這一環境保護領域的基本法，同時確立了“污染者責任原則”，但資源與能源法律制度發展還是相對滯后，欠缺統一的資源與能源基本法。

　　我國已經頒布實施的節約能源法，雖涉及到了能源利用方面的制度構建，但尚欠缺統一的資源與能源利用原則體系，也未真正確立與環境法中“污染者付費制度”類似的“資源使用者付費制度”，確立公共資源使用者“多使用多付費，不使用不付費”的制度體系。即使“指導意見”頒布實施，也只是行政指導行為，尚未上升到法律層面和制度建設層面。

　　不過，“指導意見”的實施是我國在公共資源使用實施差別化付費制度方面的一次大膽嘗試。它使公眾認識到在“節能減排、保護環境”的時代背景下，占用公共資源的“低消費”甚至“免費”時代即將結束，“多使用多付費”的差別化資源利用時代即將到來。