能源委考驗大部制改革

　　國家能源委的高規格成立，既意味著能源戰略國家意志的繼續加強，也意味著能源管理體制的協調性仍待改善

　　文/《瞭望》新聞周刊記者王健君尚前名 實習生劉洋王子鳶

　　“這次能源委成立，兩位政治局常委分別出任主任和副主任，再次表明中央高層對能源工作的高度重視，意義深遠。”中央民族大學法學院教授、法治政府與地方制度研究中心主任熊文釗在接受《瞭望》新聞周刊采訪時認為，由于能源問題涉及電力、煤炭、石油，以及價格改革、市場準入、稅收、進出口、安全等多方面，“現有的國家能源局職責難以囊括全部，國家能源委員會的成立，有助于解決多頭管理、分散管理、協調性差的積弊。”

　　不過，熊文釗認為，“國家能源委員會”的組織形式，仍然是國務院領導的議事協調機構，而非職能獨立機構，不是建立在法制化基礎上的職能有機協調，“應該是職權主管原則下多部門的公務協作關系，也即與其他部門建立有效的公務協作的獨立主管部門。”

　　2007年黨的十七大報告明確了我國機構改革的思路和方向，也即“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制。精簡和規范各類議事協調機構及其辦事機構，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機構重疊、職責交叉、政出多門問題”。

　　按照這個指導思想，無論是能源管理體制的健全，還是大部制改革，“還需要繼續探索完善，任重道遠。”在熊文釗看來，從重視能源戰略管理的角度理解，目前成立以能源委為基礎的議事協調機構，非常重要，“但協調好了后，希望將來能建立一個職能主管部門，以便更有效地進行中長期、遠期規劃。”

　　能源委的戰略意義

　　在過去30年里，我國能源管理體制改革僅涉及管理機構的變更，就發生了20次。所涉范圍之廣、變化之大、影響之深，與其他領域的機構改革相比，也甚為罕見。

　　2008年3月，我國進行了最新一次政府機構改革，目的是要“解決機構重疊、職責交叉、政出多門問題”。但能源管理職責目前依然分散在國家發改委、國土資源部、中組部、國資委、商務部、財政部、科技部、環保部、國家安監總局和國家煤監局、國家電監會等多個部門。

　　比如，能源重大項目的投資審批和價格制定權，仍然掌握在國家發改委，上游礦產資源勘探和開發仍歸國土資源部管理，成品油市場準入審批權依然在商務部，而大型能源企業領導人的任命權則在中組部……甚至目前戰略作用越來越大的油氣管道運輸，其管理機構中國石油天然氣管道局，竟然由中石油這樣一家企業來管理。

　　同時，長期以來存在于能源行業和企業之間，因缺乏協調而相互掣肘的現象，尚未發生根本改觀。比如，至今年年上演的“煤電之爭”。專家直言，煤與電本是上下游依存緊密的兩大能源行業，卻因為缺少統一的管理成了兩股道上跑的車，僅僅依靠國家發改委從價格上協調矛盾，難以解決問題。

　　令人印象最深刻的是2008年年初發生了雨雪冰凍災害，面對華東、華南電煤供應的嚴峻形勢，1月31日上午中央主要領導同志在大同深入煤礦一線考察生產，下午又風塵仆仆趕到秦皇島港煤碼頭了解轉運情況。能源管理體制不順仍然牽扯了最高層很大的精力。

　　而且，能源所涵蓋的煤炭、電力、石油、天然氣、核能和新能源等多個領域，其主體多是國企。如果沒有獨立有效的政府機構進行長遠的戰略規劃，在國資委年度業績考核下，時刻考慮經濟效益的國企對能源開發就會實施短期行為，重開發、輕勘探，重生產、輕儲備……

　　尤其是，全球氣候環境壓力越來越大，對能源開發和利用的約束越來越苛刻。目前，我國承諾到2020年，把碳排放強度在2005年的基礎上降低45%，非化石能源占一次能源消費的比重達15%左右。新的形勢也要求我國急需建立一個高規格的能源管理機構。

　　國家發改委宏觀經濟研究院研究員常修澤告訴《瞭望》新聞周刊，此次成立議事協調機制上最高規格的國家能源委員會，既有權威性，又有能源局的執行平臺，不論是對加強能源管理的有效性，還是起草能源“十二五”規劃，能源委對構筑穩定、經濟、清潔、安全的能源供應體系都將發揮積極作用。

　　不過，采訪中也有專家擔憂，作為國家能源委的辦事機構，其負責人由國家發展改革委主任兼任，可能會更加影響國家能源局的職能獨立。