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　　2006年下半年，“督察”成為體制變革的一個熱詞，他們被從北京派往各地，受托于中央政府對地方事務進行監督。

　　而在“督察”背后顯現的趨勢是，越來越多的監督和執法部門開始或醞釀脫離地方政府序列，實行垂直管理。

　　從秦漢的監御史和刺史，到唐宋以降的御史，以及百姓喜聞樂道的“欽差”，督察或許也可從中比附出淵源。但當前制度的變革意義應當更為深遠：中央政府正嘗試建立更為獨立的執行監督機構，確保政令暢通和法度統一，并以此為契機調整中央與地方的關系。

　　不過，這一宏大變革中的諸多制度細節尚待明朗，至少在目前，督察們的角色仍顯尷尬

　　環保督察“上崗”

　　中國首批環保督察悄然“上崗”已經4年，但迄今仍待擺脫身份和職權的尷尬

　　10月20日的一個飯局上，高振寧掏出兩張名片：一張印著國家環保總局南京環境科學研究所所長，另一張印著國家環保總局華東督查中心主任。

　　對方拿著后一張名片大呼久仰，“據說你們是環保垂直管理的試點，單位不大，級別高，你們就是欽差大臣，以后華東諸省都得聽你的了。”

　　高笑而不言。

　　從這一天起，國家環保總局公開選拔的15位副司局級領導干部開始陸續到任，他們將分赴總局新掛牌的11個派出機構擔任“二把手”。

　　按照我國現有的環保管理體制，縱向上實行中央、地方分級管理，橫向上各級政府對當地環境質量負責。環保總局雖對基層環保部門有垂直指導之責，但在遇到具體環境事務時，環保總局難以一竿子到底。2005年松花江污染事故中環保部門的反應遲鈍，即被認為與此種體制有關。并由此觸動了環保體制變革。

　　新設立11個地方派出執法監督機構除了華東、華南、西北、西南、東北5大環境保護督查中心之外，還包括上海、廣東、四川、北方、東北、西北6個核與輻射安全監督站。督查中心和監督站均為國家環保總局派出的司局級建制的執法監督機構。其中5大督查中心分別設置在南京、廣州、西安、成都和沈陽。

　　大批外派官員，很容易讓外界聯想到“欽差大臣”這樣的稱呼，自從去年7月底以來，環保總局宣布組建11個地方派出執法監督機構后，高振寧已多有耳聞。

　　不過，這樣的“欽差”，作為華東環保督查中心主任，高已經做了4年。但在這之前，這個機構的名稱多數人根本就沒有聽說過。由于這種身份的尷尬，高振寧很少將“華東督查中心主任”的名片示人，當初印的名片至今還是厚厚一疊。

　　夾層中的環保督察

　　高振寧回憶，追溯華東督查中心的組建，最早是在前任環保總局局長解振華任內的2002年。那也是區域環保督察機制的發端。

　　當時，鑒于國內區域性、流域性環境問題日益增多，而現有的環保管理體制在涉及到跨流域、跨省問題中顯得尤其困難，解振華提出，打破原有行政區域的環保管理劃分，按自然區域原則成立全新的跨區域環保管理體制。

　　在環保行政體制改革問題上，環保系統內始終存在地方分權和中央直管的意見分歧，解振華無疑傾向于后者。通過對歐美各國的環境執法體制的分析，解提出，環境問題關乎國計民生，對環境問題應實行全面、集中、統一的執法，提高環境執法機構的規格和權威，最好實行垂直管理。

　　但在當時的情勢下，環保垂直管理并不能一蹴而就。一個折中或漸進的辦法，即“放權地方環境執法機構，加強中央監管”的模式得到了認可，而后者即是通過組建跨區域環保督察來“變通”行使垂直監督。

　　但這個設想，在2002年仍然顯得超前，地方政府并不愿意看到環保部門在自己的地盤上插入“楔子”。環保督察方案一再折中，由原來設想的全國5個區域督查中心減少到2個，僅放在當時經濟發展最熱的華東、華南地區試點。

　　但組建兩個全新的環保督查中心，錢從哪里出？人從哪里來？國家環保總局行政體制與人事司副司長章少民回憶，當時中編辦(中央機構編制委員會辦公室)的意見是，錢國務院可以出，人員編制環保總局想辦法。

　　正值這個節骨眼上，環保總局直屬的位于南京的南京環境科學研究所和位于廣州的華南環境科學研究所正面臨體制改革、人員分流。人員編制有了出口。

　　環保總局預想兩個科研所各向督查中心分流70個人員編制，新組建的華東、華南督查中心，分別設在南京和廣州。

　　2002年6月11日，中編辦批復，南京環科所和華南環科所對外開展環境保護督查工作時，分別使用華東環保督查中心和華南環保督查中心的名稱。督查中心受國家環保總局委托，監督該地域環境執法，負責跨界污染事件的處理，參與環保總局的環境監督職能。這與現如今各督查中心的職責基本相同。

　　批復還稱，兩個督查中心的主任分別由南京環科所和華南環科所所長兼任，中心人員編制30人，每年經費15萬。

　　雖然這與環保總局最初的設想有較大差距，但區域環保督察由此起步。是年7月，華東督查中心的牌子掛在了南京環科所的門前。

　　遭遇身份質疑

　　掛牌當日，江蘇省環保廳的一位領導在揭牌儀式上問，為何直接不叫督查局呢，或者干脆學美國叫大區辦公室。

　　他的疑慮是，督查中心的名稱和身份有些模糊。中心大多是事業單位，雖與“局”只是字面之差，但到了基層這塊牌子能有多大影響力真不好說。

　　華東督查中心成立之后，首先就遇到了江浙兩省的跨界污染事件。江蘇吳江和浙江嘉興為了一條跨界河流的污染已爭論了10年之久。2001年11月，下游居民以上游來水污染超標為由，一怒之下沉船筑壩，封堵河道，

　　國家環保總局委托華東督查中心出面協調此事。環保督察蔣建國試圖組織兩省有關部門坐在一起協調此事，但得到的答復是，他們已達成協調機制，不用再坐一起。此后，兩省相關部門多次謝絕這位環保督察的協調之意，甚至后來直接對蔣說，你們插手，基層的環保工作不好搞。

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