市政府還有一個理由：紅頭文件只是一個信訪復核結(jié)論，根據(jù)最高法院編號為“(2005)行立他字第4號”的批復，由于信訪工作的實質(zhì)是對行政機關(guān)的相對行為進行督辦、提出建議、化解矛盾，因此屬于不具有強制力的行政指導行為，不屬于法院行政訴訟受案范圍。

　　“最高法院的這個批復有個前提條件，就是‘對信訪人不具有強制力，對信訪人的實體權(quán)利不產(chǎn)生實質(zhì)影響’。雖然信訪人是崔艷麗，但市政府確認選舉無效涉及到董長民的切身利益，已讓董長民失去了村主任職務。”代理人在法庭上說，“因此本案屬于法院行政審查范圍”。

　　“我認為市政府的紅頭文件不是建議，而是有強制力的。”楊斌告訴記者。

　　“我們始終堅持認為，小漩村的選舉是有效的，于是把市政府紅頭文件擱置了4個多月沒執(zhí)行。”小屯鎮(zhèn)黨委書記王英石介紹說，“后來，崔艷麗又上訪到省里，說鎮(zhèn)政府不執(zhí)行。后來省信訪局把小屯鎮(zhèn)、遼陽縣、遼陽市的相關(guān)領(lǐng)導都叫到一起，嚴格要求落實。我們作為下級機關(guān)只能服從。”

　　事實上，遼陽市政府的紅頭文件已經(jīng)得到了貫徹執(zhí)行。

　　2008年8月6日，遼陽中院作出行政裁定書，認為依據(jù)最高法院的批復，遼陽市政府的紅頭文件是信訪答復意見，是指導性的，不具有強制力，不是具體的行政行為，不可訴。

　　市政府“越權(quán)了”嗎？

　　董長民不服遼陽中院的裁定，上訴至遼寧省高院。2008年10月29日，遼寧高院公開審理了此案。

　　“按照《遼寧省村民委員會選舉辦法》規(guī)定，遼陽市政府沒有權(quán)力通過信訪復核直接確認本次選舉無效。”董長民的代理人在高院的法庭上說，該辦法第三十四條規(guī)定，村民對選舉程序或者選舉結(jié)果有異議的，可以向鄉(xiāng)人民代表大會和鄉(xiāng)政府提出書面申訴，鄉(xiāng)人民代表大會和鄉(xiāng)政府應當調(diào)查核實，并在接到申訴后的三十日作出書面處理決定。當事人對處理決定不服的，可以向縣人大常委會和縣政府及其主管部門提出申訴。

　　另外，根據(jù)該省有關(guān)村民委員會選舉規(guī)程的規(guī)定，縣鄉(xiāng)村三級選舉機構(gòu)尚未解散的，由縣鄉(xiāng)村選舉機構(gòu)認定。縣鄉(xiāng)村選舉機構(gòu)已經(jīng)解散的，由鄉(xiāng)人民代表大會和鄉(xiāng)政府或者縣人大常委會以及縣政府及其有關(guān)部門認定。

　　記者看到《遼寧省村民委員會選舉辦法》的條文釋義，與代理人引述的完全一致。

　　在法庭上，代理人拋出了這個“令人震驚”的問題，地市級以上政府沒有權(quán)力認定村委會選舉是否有效。

　　遼陽市政府利用信訪復核監(jiān)督形式，直接行使行政確認權(quán)，系超越職權(quán)行使權(quán)力，為無效的行政行為。如果市政府作出的選舉無效的認定形式是信訪復核，正確的行文方式是這樣：“經(jīng)市政府有關(guān)部門調(diào)查，發(fā)現(xiàn)小漩村選舉中存在不合法之處，建議遼陽縣或小屯鎮(zhèn)政府重新審定這次選舉的效力。”

　　對此，楊斌避而不答，他說：“下面違法，難道我們無權(quán)糾正？不要在這上面鉆牛角尖。小漩村選舉的程序都違法了，還談政府越權(quán)嗎？”

　　“市政府否定縣鄉(xiāng)兩級政府的決定，按照信訪條例的規(guī)定，應當舉行聽證會。”代理人認為。

　　而楊斌認為，“明顯的錯誤，還聽什么證？”

　　“指導權(quán)”與“自治權(quán)”的博弈

　　遼陽市政府認定小漩村選舉無效的五個理由中，排在第一位的是：鎮(zhèn)指導組存在“越位”指導。這自然也成了法庭辯論的焦點。

　　代理人在法庭上說，首先，鎮(zhèn)政府指導村委會選舉是其法定職責；其次，在村選舉委員會不能單獨開展工作的情況下，如何進行選舉，法律法規(guī)都沒有規(guī)定，此時，鎮(zhèn)政府指導組與村選舉委員會共同組織選舉，并不違反法律規(guī)定。可以說，沒有鎮(zhèn)政府的全力保障，第二次選舉也不可能成功，因此市政府認定鎮(zhèn)指導組越權(quán)指導是錯誤的。

　　關(guān)于小漩村選舉委員會不能單獨開展工作的情況，記者在調(diào)查采訪中得到證實。“對小漩村的選舉，我們從來沒敢放松過。”小屯鎮(zhèn)黨委書記王英石介紹說，2007年6月30日的選舉是第二次了，早在2007年4月28日，小漩村就召開村委會換屆選舉大會。當時鎮(zhèn)政府還派去6名警察維持秩序，“唱票臨近尾聲時，還有70多張票未唱，董長民的票數(shù)還差4張就過半了。這時，時任小漩村黨支部書記的崔喜春提出異議，同時，崔喜春的兩個外甥將已經(jīng)唱過的部分選票撕碎，并將計票板上的計票結(jié)果擦掉。因為破壞選舉，崔喜春的兩個外甥被公安機關(guān)治安拘留，崔喜春本人被免去村黨支部書記職務。”

　　“我到現(xiàn)在還認為，小漩村的兩次選舉都是有效的，特別是第一次選舉，董長民就應該當選村主任。”遼陽縣民政局局長高光利告訴記者說。

　　“小漩村的工作十分復雜，為了公開，我們不得不選擇邊唱票邊驗票。”小屯鎮(zhèn)黨委書記王英石介紹說，“當時，董長民和崔喜春就站在計票現(xiàn)場，選票上哪怕有一丁點兒的問題，我們都要征求兩人的意見，他們都點頭說可以，我們才認為選票有效。”

　　“按照規(guī)定，村委會換屆選舉工作由村民選舉委員會主持，但如果選舉委員會不履行法定職權(quán)或者不能履行職權(quán)，該怎么辦？雖然法律沒有規(guī)定，但司法實踐中已有這樣的判例。”代理人介紹說，廣東省龍川縣附城鎮(zhèn)水貝村7名村民選舉委員會成員，因沒按照規(guī)定的時間主持選舉，由鎮(zhèn)政府組織進行選舉，確認和公布選舉結(jié)果也是鎮(zhèn)政府，并產(chǎn)生了新一屆村委會班子。不久，選舉委員會的7名成員以鎮(zhèn)政府超越職權(quán)，用行政手段非法干涉和主持村委會選舉，侵犯了原水貝村選舉委員會依法行使自治權(quán)利，不斷向省市有關(guān)部門投訴，要求確認鎮(zhèn)政府主持的選舉無效。后經(jīng)河源市中院、廣東省高院兩級法院裁判認為選舉有效。

　　“按照規(guī)定，第二次選舉被市政府認定為無效后，還應該進行第三次選舉，但村民反感了，不想再選了。如果再選，許多老百姓就會棄權(quán)了。”遼陽縣民政局副局長高平說。

　　村委會選舉不屬法院審查范圍？

　　2008年11月26日，遼寧省高院作出終審裁定，認為遼陽市政府紅頭文件，主要涉及村民委員會換屆選舉的有關(guān)內(nèi)容，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，這類案件不屬于行政訴訟審查的范圍。

　　“我對群眾的心情是理解的，但他訴的是市政府的信訪答復，所以我們駁回了董長民的起訴。”遼陽中院主審法官趙毅告訴記者，“法院只進行了程序?qū)彛瑳]進行實體審。”

　　“對村委會選舉中出現(xiàn)的糾紛誰來裁決？民政部門的認定是不是最終認定？法院是否可以審查民政部門的認定結(jié)論？有關(guān)村委會換屆選舉的內(nèi)容是否屬于行政訴訟審查的范圍？目前還沒有明確的法律規(guī)定。”民政部一位官員告訴記者，“但許多地方已經(jīng)有了規(guī)定，譬如《〈廣東省村民委員會選舉辦法〉實施細則》就規(guī)定，縣級政府主管部門對有爭議的選舉結(jié)果，應當及時依法認定是否有效，當事人對認定結(jié)論不服的，可以依法提起行政復議或者行政訴訟。”

　　記者查閱了《遼寧省村民委員會選舉辦法》，其中并沒有類似的規(guī)定。(《方圓》雜志記者韋洪乾 文/圖)