中新網(wǎng)7月31日電 據(jù)新華網(wǎng)報道， 目前全國很多城市正在大干快上的城市建設項目，資金都是來自賣地生財?shù)摹巴恋刎斦薄Ｔ絹碓絿绤柕恼{控政策不僅給“發(fā)熱”的樓市吹來了陣陣寒風，而且給這種依靠土地和房產(chǎn)支撐起來的“經(jīng)營城市”思路敲響了警鐘。不少城市已經(jīng)拉開架子撐起“大場面”的“新城區(qū)”建設之類大型項目，如同每一個老百姓關心的房價一樣，正在經(jīng)受政策嚴峻的考驗。
從“半壁江山”到“準備過緊日子”
在過去的相當長時間內，包括杭州在內的不少城市地方財政收入對房地產(chǎn)及其相關產(chǎn)業(yè)的依賴度非常高。據(jù)杭州市地稅部門預測，隨著國家調控力度的加大，這個房地產(chǎn)業(yè)一度熱鬧火爆的城市2006年的房地產(chǎn)行業(yè)地稅稅收預計減收將達14.31億元，下降達25.14%，“前景”堪憂。
西湖區(qū)是杭州近年來房地產(chǎn)開發(fā)較為集中的城區(qū)。在“調控”的聲聲警鐘中，該區(qū)地方財政由早些年的好日子跌到如今的尷尬處境，“新舊兩重天”尤其明顯。作為西湖區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)，房地產(chǎn)占2004年全區(qū)地方財政收入的份額高達54%，構成“半壁江山”。
在2005年的統(tǒng)計中，西湖區(qū)地方財政收入總體增幅和營業(yè)稅等主體稅種增幅，和往年相比產(chǎn)生了較大回落。該區(qū)負責人承認，最主要的原因就是受宏觀調控影響，從2004年到2005年，房地產(chǎn)業(yè)地方財政收入增幅由55%降至9%，所占份額從54%降至46%；營業(yè)稅增幅從30%降至2%以下，占地方財政收入份額從55%降至46%。
今年一季度的統(tǒng)計表明，西湖區(qū)房地產(chǎn)企業(yè)入庫稅收同比下降達45.1%。受此影響，西湖區(qū)的地方財政收入同比下降10.2%。
杭州全市的情況也不容樂觀。一季度，近年房產(chǎn)開發(fā)量較大的濱江區(qū)、上城區(qū)房地產(chǎn)企業(yè)入庫稅收同比分別下降27.1%和16.2%。杭州市房地產(chǎn)企業(yè)入庫稅收為23.14億元，下降13.2%，導致杭州市財政收入增幅出現(xiàn)較大回落。市財政負擔壓力增大，一季度全市財政支出增幅高于收入增幅9.5個百分點，市本級更高出19.6個百分點。
從“以小搏大”到“釜底抽薪”
最近一些年來，在很多地方流行一種“經(jīng)營城市”的思路，其操作模式為，先由政府“做地”，推出一個概念，然后整理出一塊土地拍賣，賣地所得再用于搞當?shù)氐慕ㄔO。該區(qū)塊經(jīng)過建設后升值，帶動地價上漲，政府又可以通過賣地獲得更多的財政收入，由此形成“良性循環(huán)”。“不花政府一分錢，萬丈高樓平地起”，這一直是不少城市領導津津樂道的“經(jīng)營城市”之經(jīng)驗。
杭州近年的很多大型建設項目就是通過這種方式，實現(xiàn)了“以小搏大”。比如京杭大運河綜合保護工程，計劃總投資超過200億元，但財政只投5億元啟動資金，其余都將通過市場手段來籌措。杭州的運河指揮部就是一個融資機構。具體做法就是圍繞“運河申遺”加大對運河的保護和沿線文物遺跡的恢復，這些“做地”工作將使得運河邊的土地大大升值，政府拍賣這些土地后，就能籌措資金再投入保護工程，由此形成保護和開發(fā)的“良性循環(huán)”。杭州市有關負責人表示，通過這種“經(jīng)營城市”的思路，將把運河打造成杭州的“塞納河”。在過去，住在運河邊是受罪，因為河水很臭，住家都不敢開窗，坐船有“聞到臭，到杭州”之說；在將來，“運河邊的房子”就意味著財富和身份。
杭州目前由市投資控股公司為運河指揮部擔保貸款5億元，用于“做地”投入。該工程計劃將運河邊的“杭汽發(fā)”等企業(yè)廠房搬遷，出讓地塊，土地出讓金全額返還運河指揮部，用于運河綜合整治和保護開發(fā)。
這樣的思路頗為巧妙，符合杭州近些年來在類似運作上達到“多贏”的思路軌跡。但是有關專家指出，歸根到底，這些運作還是脫不出賣地生財?shù)鸟骄省Ｍ恋禺吘故且环N有限的資源，本屆政府搞建設靠賣地，以后的歷屆政府，是否還能有足夠的土地來撐起宏圖偉業(yè)呢？
國務院發(fā)展研究中心的一份調查報告指出，在現(xiàn)行分稅制下，增值稅的75%上繳中央，25%留給地方，使得像浙江這樣的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，盡管財政收入大幅增長，但地方財政收入在總收入中的比重不高。相比之下，由城市擴張和土地占用帶來的稅收，包括建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的營業(yè)稅和所得稅及耕地占用稅等則全部由地方享有。“攤大餅”式的城市擴張因此成為地方政府擴充稅源的最有效途徑。
在浙江不少地方，土地出讓金已經(jīng)成為地方政府財政預算外收入的最主要來源。調查表明，2003年紹興縣的土地出讓金收入為19.2億元，占預算外收入的69.3%；金華市的土地出讓金收入為20億元，占預算外收入的58%；義烏市的土地出讓收入金為15億元，占預算外收入的60%。
要“城市化”，要搞建設，就需要錢，錢從哪里來？土地征用、房產(chǎn)建筑，這是地方政府可以掌控的巨大資源。這種制度上的原因正是賣地生財、“經(jīng)營城市”的動力所在。
要從制度上提升“經(jīng)營城市”的境界
有專家指出，這種依靠賣地生財?shù)摹敖?jīng)營城市”模式存在巨大的金融風險和政策風險。各地大規(guī)模的城市基礎設施投資，主要資金都是來自以土地為抵押品的貸款，城市基礎設施投資對金融的過度依賴加大了政府的財政風險。而且這些政府背景的貸款很容易受到宏觀政策影響，發(fā)生大的波動。
從過去四五年的經(jīng)驗可以看出，在房地產(chǎn)市場被看好，地價穩(wěn)步上漲的情況下，土地很容易受到企業(yè)的爭搶而拉升價格。政府可以獲得大筆的財政收入，城市建設所需的資金可以通過土地出讓收入歸還銀行貸款。“賣地生財”的“經(jīng)營城市”模式所隱含的問題在紅火局面下是顯示不出來的。但是在最近一二年的宏觀調控下，這種模式的隱患已經(jīng)出現(xiàn)。
有數(shù)據(jù)表明，浙江全省縣以上政府財政債務已高達800億元。在宏觀調控縮緊土地和信貸閥門后，浙江不少城市的土地出讓金收入急劇萎縮，有些地方已經(jīng)出現(xiàn)經(jīng)營性用地招拍掛低于底價，政府土地出讓收入銳減的嚴峻局面。土地出讓收入不足以歸還貸款時，應由政府財政兜底，但這些地區(qū)的政府貸款已超過了地方財政收入。前些年已經(jīng)攤開的城市“大餅”一下子缺少了后續(xù)供應的“面粉”，面臨“煎糊”危機。不少在建的“新城區(qū)”等項目投資資金吃緊，已經(jīng)成功運營了多年的所謂“經(jīng)營城市”面臨巨大的財政風險。
不少專家認為，從根本上解決土地財政的問題，使“經(jīng)營城市”走出賣地生財?shù)哪Ｊ剑环矫嬗匈囉谪斦w制在事權與財權相一致原則上進一步深化改革，另一方面，必須從制度上打破政府壟斷土地一級市場的格局，改變地方政府作為建設用地的“地主”和土地經(jīng)營者的角色。變“投資性政府”為“服務性政府”，地方政府不作為城市投資的主導者，而是作為公共服務的提供者，形成多元化的城市公共投資機制，才能真正提升城市“經(jīng)營”的境界。(方益波）
