“23歲的河北小販崔英杰在城管執法現場，用切烤腸的刀刺死了北京市海淀區城管執法監察大隊副隊長李志強，這一事件以非常極端的方式迫使公眾思考，我們究竟需要什么樣的城市管理方式？城管隊員和小攤販的沖突為何愈演愈烈？那些被清掃出市場的下崗職工、失地農民的出路在哪里？”10月31日下午，在全國律協憲法與人權專業委員會、北京市義派律師事務所舉辦的“城市治理與和諧社會研討會”上，賀衛方、鄭也夫、李楯、周漢華等法學家和社會學家，發出了這樣的呼聲。

　　伴隨著今年8月11日發生的北京市首位城管隊員因公殉職事件，城管和小商販的暴力沖突又一次進入公眾視野，一方面，頻頻被媒體曝光的城管野蠻執法愈演愈烈，招致了越來越多的痛恨，一方面，群眾暴力抗法越來越激烈，場面越來越觸目驚心。

　　中國城管到底是干什么的？他們的權力來自哪里？這支隊伍和小攤販的沖突為何不斷升級？

　　城管因何產生

　　1984年進入北京市容監察大隊，現任北京市海淀區城管大隊隊長的尹肇江回憶說，1995年，北京市集貿市場的總數已達1125個，達到歷史最高點。很多市場依托河邊、路邊、墻邊迅速形成，同時還有數以萬計的零散商販在沿街叫賣，也就是從這一年開始，北京市開始了對“三邊”市場的整頓，工商部門不再審批“馬路市場”。

　　北京市社會科學院管理研究所所長、北京市城市管理綜合行政執法局特聘的監督員張耘介紹說，1996年前后，在北京城中，小商販突然像雨后春筍一樣冒了出來。此時，工商、衛生、環保、交通等行政部門，各自進行行政執法，職能交叉，效率低下。“

　　為了適應這種情況，新的法規不斷出現，“每出臺一個新法規，就可能要成立一個新部門來執行。”張耘說，這就是當時廣為流傳的“七八個大蓋帽，管不住一頂破草帽”的現象。

　　曾經參與過我國多部行政法律起草的國家行政學院教授應松年告訴記者，上個世紀90年代中后期以來，由于我國政府職能轉變和行政管理體制改革尚未完全到位，以及長期以來一些立法工作中過于強調“條條”管理，法律法規所規定的行政處罰權往往落實到政府的某一個具體部門，在實踐中造成了制定一部法律法規，就設置一支執法隊伍。在制定行政處罰法時，據有關調查，在一些地方，實施行政處罰的隊伍超過100支，行政執法隊伍臃腫，執法擾民現象嚴重，也造成了相關部門之間職權交叉重復，執法力量分散，效率低下，甚至滋生腐敗。正是針對這種情況，經過反復研究論證，1996年10月1日開始實施的《行政處罰法》確立了“相對集中行政處罰權”制度，第16條規定“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。”

　　“這是我國城管隊伍建立的最基本的法律依據。”應松年說。

　　1997年4月，經國務院批準，北京市宣武區在全國率先啟動城市管理領域的相對集中行政處罰權試點工作，當年5月，北京市宣武區城市管理監察大隊成立，這是我國第一支城管隊伍，截至2002年8月，全國已先后有23個省、自治區的79個大中城市和3個直轄市經國務院批準，開展了相對集中行政處罰權的試點。國務院2002年8月22日發布了《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》，授權省、自治區、直轄市人民政府批準決定在本行政區域內開展相對集中行政處罰權工作。該文下發以后，我國城市管理領域的相對集中行政處罰權制度在全國全面鋪開。截至目前，除了經國務院批準的82個開展相對集中行政處罰權工作的城市外，一些省、自治區政府根據國務院授權，又批準了200多個城市開展此項工作。據初步統計，我國的城管隊伍已經發展到幾十萬人。

　　在應松年看來，我國城市管理領域的相對集中行政處罰權工作是有充分法律依據的，應當堅持下去，走過了近10年的中國城管，改變了以往行政執法隊伍要掛靠一個專業部門的做法，在現有機構沒有做大幅度調整，職能沒有進行大規模轉移的情況下，推動了行政管理和行政執法體制改革，是一個很好的選擇。

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