中新網(wǎng)11月28日電 公民身份證法草案一出臺(tái)，就引來(lái)各方面的關(guān)注。人們希望新的身份證將消除由戶籍制度所帶來(lái)的地區(qū)差別與地域歧視，人們也期待新的身份證法反映依法行政、保護(hù)公民權(quán)不受違法行政干擾的目標(biāo)。

　　就此，今天的法制日?qǐng)?bào)刊載清華大學(xué)博士程潔的文章：讓公民身份證體現(xiàn)公民權(quán)——對(duì)公民身份證法草案的幾點(diǎn)建議。文章認(rèn)為，從今年10月17日國(guó)務(wù)院提交給全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的草案來(lái)看，要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)并不容易。文章分別從公民身份證的實(shí)質(zhì)、功能、管理、法律責(zé)任四個(gè)方面進(jìn)行了論述，并提出了相應(yīng)的建議。

　　——公民身份證：國(guó)籍證明還是戶籍證明

　　文章建議，為使公民身份證與戶籍證明區(qū)分開(kāi)來(lái)，在身份證登載內(nèi)容方面，應(yīng)當(dāng)取消常住戶口所在地住址，增加公民指紋。

　　文章說(shuō)，觀乎《草案》的內(nèi)容，公民身份證與戶籍之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系呼之欲出。例如，草案要求公民身份證登載事項(xiàng)包括姓名、性別、民族、出生日期、常住戶口所在地住址、身份證號(hào)碼、照片、證件有效期和簽發(fā)機(jī)關(guān)等；《草案》第8條規(guī)定，回國(guó)定居的華僑、回內(nèi)地定居的香港、澳門(mén)同胞，回大陸定居的臺(tái)灣同胞，以及在中華人民共和國(guó)境內(nèi)定居并被批準(zhǔn)加入中國(guó)國(guó)籍的外國(guó)人、無(wú)國(guó)籍人，在辦理戶口登記時(shí)，申領(lǐng)公民身份證；第10條規(guī)定，公民辦理常住戶口遷移手續(xù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)換領(lǐng)公民身份證；第12條規(guī)定，辦理注銷(xiāo)常住戶口手續(xù)時(shí)，由公安機(jī)關(guān)收回公民身份證。

　　由此看來(lái)，戶籍在身份證在，戶籍注銷(xiāo)身份證回收。這種身份證與戶籍的一一對(duì)應(yīng)關(guān)系，與中國(guó)目前正在進(jìn)行的戶籍制度改革不相稱(chēng)。首先，在戶籍制度的改革中，各地的戶籍“門(mén)檻”越來(lái)越低，人口流動(dòng)性增強(qiáng)，如果身份證隨戶籍換領(lǐng)，必然為證件持有人帶來(lái)許多不必要的麻煩。其次，取消戶籍制度的呼聲一度甚囂塵上，假如戶籍制度取消，將來(lái)是否又要換領(lǐng)身份證？第三，《草案》既然將不在中國(guó)(大陸或內(nèi)地)常住的中國(guó)籍人士排除在外，那么就應(yīng)當(dāng)仍然稱(chēng)之為“居民身份證”，更加名副其實(shí)，而無(wú)需改稱(chēng)“公民身份證”。為名副其實(shí)故，身份證不應(yīng)當(dāng)與戶籍一一對(duì)應(yīng)，而應(yīng)當(dāng)與國(guó)籍相對(duì)應(yīng)。

　　當(dāng)然，更重要的原因是，立法的目的既然是便利公民進(jìn)行社會(huì)活動(dòng)，保障公民的合法權(quán)益，就應(yīng)當(dāng)在條款中體現(xiàn)這一立法的精神。所以，如果公民身份證仍然維持其“便攜戶口卡”的作用，那么社會(huì)活動(dòng)就依然沒(méi)有便利可言，合法權(quán)益依然沒(méi)有平等保護(hù)。為使公民身份證與戶籍證明區(qū)分開(kāi)來(lái)，在身份證登載內(nèi)容方面，應(yīng)當(dāng)取消常住戶口所在地住址，增加公民指紋。

　　——身份證的功能：證明公民資格還是證明民事行為能力

　　文章建議，公民身份證的有效期限應(yīng)從實(shí)際需要出發(fā)。

　　文章說(shuō)，《草案》第2條規(guī)定，年滿16周歲的中國(guó)公民，可以申領(lǐng)公民身份證。但是第3條也規(guī)定，公民身份證號(hào)碼“由公安機(jī)關(guān)在辦理公民出生登記時(shí)，按照公民身份號(hào)碼國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)編制”。既然一出生就編制了，為什么要到16周歲才發(fā)放呢？在我國(guó)，16周歲是具有完全民事行為能力人的年齡；但是《草案》的目標(biāo)似乎并非為識(shí)別“具有民事行為能力的中國(guó)公民”。僅規(guī)定年滿16周歲的中國(guó)公民才能申請(qǐng)領(lǐng)取公民身份證，既不方便其他未成年人士，也會(huì)構(gòu)成年齡歧視。

　　使身份證名副其實(shí)，適用于所有中國(guó)公民，同時(shí)也可以區(qū)分未成年人與成年人，要對(duì)身份證進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆诸?lèi)。香港特別行政區(qū)和澳門(mén)特別行政區(qū)對(duì)身份證的分類(lèi)值得借鑒。自2001年始，香港和澳門(mén)都分別采用了智能身份證。香港將身份證分永久身份證和一般身份證兩大類(lèi)，其中永久身份證又細(xì)分為“成人”(18歲以上人士)、“兒童”(11至17歲)及“小童”(11歲以下)三種。澳門(mén)特別行政區(qū)也規(guī)定，年滿5歲的居民須領(lǐng)取身份證，未滿5歲的居民非強(qiáng)制性領(lǐng)取。文章認(rèn)為，將身份證區(qū)分為小童、兒童與成人身份證三種是比較合理的，會(huì)避免出現(xiàn)未成年人沒(méi)有身份證件的問(wèn)題。同時(shí)，依據(jù)中國(guó)憲法，18周歲是行使最重要的公民權(quán)(選舉權(quán))的年齡，以18歲區(qū)別成人身份證也比較合理。

　　當(dāng)然，《草案》既然試圖區(qū)分“公民”與“居民”，那么就要考慮到目前大量在中國(guó)長(zhǎng)期或短期居留人士的身份認(rèn)證問(wèn)題。短期居住的人口分兩種，一種是境內(nèi)跨地域的短期居留，例如省際之間、城鄉(xiāng)之間或城際之間。第二種是來(lái)自境外的短期居留人口，例如外國(guó)人、無(wú)國(guó)籍人，以及中國(guó)兩個(gè)特別行政區(qū)以及臺(tái)灣地區(qū)的人口。從公民權(quán)利平等以及戶籍制度改革的趨勢(shì)來(lái)看，第一種短期居留的人士在將來(lái)應(yīng)當(dāng)不作區(qū)分，作為一種過(guò)渡，可以由各省安排省際的居留證。對(duì)第二種情況，應(yīng)當(dāng)為他們配發(fā)短期或長(zhǎng)期居留證。建議在《草案》中增加一項(xiàng)，外國(guó)人、無(wú)國(guó)籍人以及其他在中國(guó)長(zhǎng)期或短期居留的非中國(guó)籍人士須領(lǐng)取中華人民共和國(guó)長(zhǎng)期(或短期)居留證；港澳臺(tái)地區(qū)居民須領(lǐng)取大陸地區(qū)居留證。或者，在《草案》附則中說(shuō)明，將另行通過(guò)立法或行政法規(guī)對(duì)上述內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定。

　　——身份證管理：警察管理還是社會(huì)服務(wù)

　　文章建議，應(yīng)當(dāng)增加公民查閱身份資料請(qǐng)求權(quán)，以保護(hù)公民隱私。

　　文章認(rèn)為，目前中國(guó)的戶籍以及身份證管理都由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，這種管理方式有待改進(jìn)。公安機(jī)關(guān)管理的事務(wù)過(guò)于廣泛，不利于其職權(quán)的行使。例如，公安機(jī)關(guān)所負(fù)責(zé)的事務(wù)，涵蓋了國(guó)內(nèi)安全保衛(wèi)、經(jīng)濟(jì)犯罪偵查、治安管理、邊防管理、刑事偵查、出入境管理、消防、警衛(wèi)、公共信息網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)察、監(jiān)所管理、交通管理、禁毒等，還要對(duì)鐵道、交通、民航、森林公安局及走私犯罪等活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管。結(jié)果，警力不足成為困擾公安機(jī)關(guān)的長(zhǎng)期問(wèn)題；同時(shí)由于權(quán)力集中，公安機(jī)關(guān)成為廣受批評(píng)的焦點(diǎn)。

　　戶籍管理以及公民身份證管理無(wú)需通常的警察技能，而需要對(duì)入籍、出入境方面具有專(zhuān)門(mén)知識(shí)。如果將戶籍管理與公民身份證管理劃歸專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，既能夠解除公安機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，也可以將國(guó)家對(duì)公安機(jī)關(guān)的預(yù)算用于更加專(zhuān)業(yè)化的警察事務(wù)方面，還可以減少公安機(jī)關(guān)在戶籍管理方面存在的腐敗現(xiàn)象。為此，可以考慮將公民身份證的管理機(jī)關(guān)交由專(zhuān)門(mén)的移民與歸化署或由民政部門(mén)設(shè)立專(zhuān)門(mén)管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。

　　考察外國(guó)及中國(guó)兩個(gè)特別行政區(qū)及臺(tái)灣地區(qū)，護(hù)照及身份證件的發(fā)放機(jī)關(guān)均為獨(dú)立于警察系統(tǒng)的專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)管理，我國(guó)也可以借鑒其他地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，采取設(shè)置獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)的方法。此外，早前亦有學(xué)者指出，戶政管理應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)由民政部來(lái)負(fù)責(zé)。在中國(guó)實(shí)施新的公民身份證管理時(shí)，可以考慮這種建議。中國(guó)的民政部門(mén)負(fù)責(zé)優(yōu)撫安置、救災(zāi)救濟(jì)、社會(huì)福利和其他社會(huì)事務(wù)，比較符合戶政管理與身份證管理的屬性。

　　20世紀(jì)以來(lái)，隨著法治觀念深入人心，許多國(guó)家都經(jīng)歷了一場(chǎng)由“警察國(guó)家”向“社會(huì)法治國(guó)家”的轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變的核心，就是讓政府與公民之間的關(guān)系，從管制與服從，轉(zhuǎn)向服務(wù)與監(jiān)督；換言之，從秩序行政轉(zhuǎn)向給付行政。中國(guó)自1999年將依法治國(guó)作為基本治國(guó)方略載入憲法，這也是我國(guó)政府管理方式轉(zhuǎn)變的開(kāi)端。對(duì)公民身份證的管理而言，這種轉(zhuǎn)換將意味著承認(rèn)公民有某些權(quán)利，可以要求身份證管理機(jī)關(guān)提供相應(yīng)的服務(wù)或救濟(jì)。例如，公民對(duì)身份證登記信息的查詢權(quán)。尤其在實(shí)行智能IC卡之后，政府通過(guò)身份證登記將會(huì)了解更多公民信息，因此應(yīng)當(dāng)增加公民查閱身份資料請(qǐng)求權(quán)。如果公民發(fā)現(xiàn)管理機(jī)關(guān)存檔的個(gè)人信息與事實(shí)不符的，經(jīng)查證屬實(shí)，有權(quán)要求管理機(jī)關(guān)即時(shí)更正。再如，為保護(hù)公民隱私，應(yīng)當(dāng)在《草案》中明確，必須有“法律與行政法規(guī)定”，才能進(jìn)行查驗(yàn)，以體現(xiàn)法律優(yōu)先原則，防止行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力。最后，如果身份證管理機(jī)關(guān)違法不履行法定職責(zé)，則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事或行政責(zé)任等。

　　——法律責(zé)任：是公民一方責(zé)任還是管理機(jī)關(guān)與公民雙方責(zé)任

　　文章建議，法規(guī)應(yīng)當(dāng)增加對(duì)違法查驗(yàn)，公民是否有權(quán)拒絕的具體規(guī)定，以及相應(yīng)責(zé)任人應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

　　文章指出，對(duì)于立法機(jī)關(guān)而言，在制定法律時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循一條基本原則，即立法所涉及的法律關(guān)系雙方權(quán)利義務(wù)對(duì)等的問(wèn)題。對(duì)身份證法律關(guān)系而言，就是身份證管理機(jī)關(guān)與身份證持有者之間的權(quán)利義務(wù)對(duì)等問(wèn)題、身份證查驗(yàn)機(jī)關(guān)與身份證持有者之間的權(quán)利義務(wù)對(duì)等關(guān)系問(wèn)題。以這一原則看《草案》，就是既要體現(xiàn)方便管理，又要體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的相應(yīng)責(zé)任與義務(wù)，以及公民基于行政機(jī)關(guān)的義務(wù)應(yīng)有的請(qǐng)求權(quán)或救濟(jì)權(quán)。

　　首先，在身份證查驗(yàn)方面，《草案》第16條規(guī)定，公民拒絕查驗(yàn)應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任；與此相對(duì)應(yīng)，如果是違法查驗(yàn)，公民是否有權(quán)拒絕？拒絕權(quán)是一項(xiàng)重要的對(duì)抗權(quán)力濫用的法律救濟(jì)，立法中增加此項(xiàng)內(nèi)容將體現(xiàn)立法的進(jìn)步。

　　其次，《草案》規(guī)定違法查驗(yàn)的具體工作人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任，但是卻只字未提其所屬機(jī)關(guān)或組織應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，這與我國(guó)民法與行政法的有關(guān)規(guī)定不符。因?yàn)榉欠ú轵?yàn)通常是職務(wù)行為而非個(gè)體行為。對(duì)職務(wù)行為，應(yīng)當(dāng)由其所在單位承擔(dān)第一責(zé)任，而由具體執(zhí)行者承擔(dān)第二責(zé)任。為與行政處罰法及國(guó)家賠償法保持一致，立法中應(yīng)當(dāng)規(guī)定，身份證查閱者違反規(guī)定查驗(yàn)公民身份證，侵害公民合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)賠償由此帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失與其他損失。最后，也是最重要的，公民權(quán)的實(shí)現(xiàn)有賴于救濟(jì)程序的設(shè)置，即訴權(quán)的保障。對(duì)于違法發(fā)放、查驗(yàn)、扣押行為；對(duì)于拒絕證件持有者合法請(qǐng)求權(quán)的行為，可以通過(guò)何種渠道進(jìn)行救濟(jì)？目前的《草案》僅規(guī)定了行政處分及行政處罰，這與上述違法行為是不相稱(chēng)的。《草案》應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確，對(duì)違法行政行為，可以依法提起行政復(fù)議或行政訴訟；對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)在查驗(yàn)身份證時(shí)違法，得提起國(guó)家賠償請(qǐng)求；對(duì)非行政主體的侵權(quán)行為，得提起民事訴訟。