專家談法治政府建設意見:"兩個不得"嚴防粗暴執法

　　近日，《國務院關于加強法治政府建設的意見》發布，為在新形勢下貫徹落實依法治國基本方略，加強法治政府建設提出了29條具體意見。專家認為，這一舉動表明了政府推進依法行政的決心，實現這一目標關鍵在于執行過程中是否能把意見落到實處。

　　規定很“強硬”落實很重要

　　國務院法制辦有關負責人坦言：目前，中國一些行政機關工作人員包括有的領導干部法治觀念淡薄，“權大于法”的思想依然存在；有的行政機關隨意決策、拍腦袋決策的問題仍然存在；行政執法活動中，粗暴執法、執法謀利等問題時有發生。

　　針對這些現實存在的問題，意見從提高行政機關工作人員特別是領導干部依法行政的意識和能力、加強和改進制度建設、堅持依法科學民主決策、嚴格規范公正文明執法、全面推進政務公開、強化行政監督和問責、依法化解社會矛盾糾紛等7個方面，規定了具體措施。

　　其中不乏一些“強硬”的規定：要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經程序；重大責任事故、事件或者嚴重違法行政案件等，要依法依紀嚴肅追究有關領導直至行政首長的責任……

　　中國法學會行政法學研究會會長應松年說：“這份意見對2004年建設法治政府以來取得的經驗予以了總結并加以推廣，提出了一些具體措施，表明了在推進法治政府建設過程中，中國政府是認真的、有決心的。”

　　他同時表示，一些規定，比如“要重視提拔使用依法行政意識強，善于用法律手段解決問題、推動發展的優秀干部”，這一條能夠出臺就是大進步，但落實起來有一定難度。

　　國家行政學院公共管理教研部教授汪玉凱也表示，中國在加強依法治國依法行政方面，有不少法律文件、法律制度出臺，加上這次出臺的意見都彰顯了加強法治政府建設的決心，但關鍵是執行問題。“只要已有的制度、措施能得到很好的實施，就能推動法治政府建設不斷前進。”

　　保障科學民主決策的“五大程序”不走過場

　　意見指出，要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經程序。同時還指出，要建立健全專家咨詢論證制度，充分發揮專家學者在政府立法中的作用。

　　“這是一個重大進步。”汪玉凱評價說，目前有很多重大項目，在實施之前應對其社會效應、經濟效應加以評價，以便有效防止不少形象工程、政績工程。而且把公眾參與、專家論證作為必經程序可以避免政府官員“拍腦袋、隨意性決策”，為決策的科學化民主化提供重要的程序保障。

　　他同時表示，“不僅國務院在做重大決策前需要經過這些程序，我國現在300多個地級市、2800多個縣、4萬多個鄉級政府，都應在做出重大決策前嚴格遵循這些程序，只有這樣，才能達到預期的效果。”汪玉凱說。

　　中國行政管理學會副秘書長沈榮華參加過多次國家行政機關規范性文件的起草討論，他說：“這些年行政機關邀請專家學者參與咨詢論證的情況越來越普遍。專家的意見如果提供某些啟示和補充，行政機關多數情況還是能接受和吸收的。但對于專家相反的、顛覆性的意見，行政機關往往不采納。”

　　“專家可以表達自己的觀點，但是否采納的決定權還是在行政機關。”沈榮華表示，意見設置的程序很好，但行政機關執行起來不能走過場，否則就失去了程序規定的意義。

　　“兩個不得”嚴防粗暴執法

　　前不久，廣東某地警方將賣淫女當街示眾事件引起社會各層面的強烈反響，也引發了人們對一些執法機構仍存在片面追求打擊效果、輕視保障人權、甚至違規執法現象的關注。

　　這次國務院的意見指出，堅持文明執法，不得粗暴對待當事人，不得侵害執法對象的人格尊嚴。

　　沈榮華表示，執法人員是代表行政機關、代表國家做出行政行為，在執法地位上處于強勢。因此，必須保護處于弱勢地位的行政相對人。所以意見用了“兩個不得”，做出了限制性的規定，如果執法人員出現了問題，可以根據這“兩個不得”進行處罰。

　　汪玉凱說，嚴格執法是對執法主體的限制，要求其按照法律規定來行使公權力，既不能有法不依，也不能執法違法。同時要提高執法隊伍本身的素質，如果素養不高，就會對執法形象造成傷害。在執法過程中還要特別考慮公眾感受，保障他們正常訴求的權力。

　　意見還規定，建立行政裁量權基準制度，科學合理細化、量化行政裁量權，完善適用規則，嚴格規范裁量權行使，避免執法的隨意性。

　　對此，沈榮華說，建立行政裁量權基準制度，說明國家對行政機關行使執法權力的行為正在逐步細化、科學化。“執法人員自由裁量權很大，往往導致相同違法行為的處理結果不同，老百姓意見很大，而且也容易造成執法人員腐敗。因此，行政裁量權必須建立一套基準和執法幅度，讓其不能根據執法人員的好惡和心情隨意擴大和縮小，從而保護好公民的權利。”

　　著力保障人民群眾監督政府的權利

　　近年來，“記者維權”這個詞匯被人們越來越多地提及：有記者采訪時被扣留了、采訪設備被搶被砸了，采訪后被打擊報復了甚至被網上通緝了……日前，新聞出版總署副署長李東東表示，新聞記者正面臨復雜的職業生態環境。中國記協黨組書記翟惠生也坦言，記者維權仍有一定難度。

　　意見指出，拓寬群眾監督渠道，依法保障人民群眾監督政府的權利。完善群眾舉報投訴制度。高度重視輿論監督，支持新聞媒體對違法或者不當的行政行為進行曝光。

　　汪玉凱說：“這一點確實有非常大的突破。法治政府必須是公權力受監督的政府。除了司法監督外，公眾監督、媒體監督非常重要。”

　　近幾年來，很多腐敗案件都是老百姓舉報，網絡曝光，然后紀檢部門順藤摸瓜從而破獲的。目前老百姓的民主監督意識增強，中國廣大網民不斷發表觀點，揭露腐敗行為，成為最有效率的反腐方式。這顯示了網絡監督的力量和民主的異軍突起。

　　汪玉凱指出，目前很多政府官員缺乏法制觀念，圍堵、收買記者來阻止監督。因此，在各級政府官員中普及法律知識非常關鍵，讓他們不僅要接受監督，關鍵是要在具體工作中學會不越過法律規范來辦事，這樣就不會害怕監督。

　　嚴格問責給權力運行戴上“緊箍咒”

　　意見規定，要嚴格行政問責。對因有令不行、有禁不止、行政不作為、失職瀆職、違法行政等行為，導致一個地區、一個部門發生重大責任事故、事件或者嚴重違法行政案件的，要依法依紀嚴肅追究有關領導直至行政首長的責任，督促和約束行政機關及其工作人員嚴格依法行使權力、履行職責。

　　中國有行政監察法、公務員法、行政機關公務員處分條例，還出臺過黨政領導干部問責的暫行規定。此次國務院出臺的意見更加強調對行政首長的問責。沈榮華說：“可以看出來，追究責任將越來越嚴厲。”

　　應松年也表示，這個規定比較具體，很全面，行政機關及工作人員如果犯了這樣的錯誤，就很難逃脫被問責。

　　汪玉凱則認為，隨著經濟社會發展加快，有關問責方面的問題也越來越多。嚴格問責的話，要擴大問責范圍，重大事故、重大人事變動、引發群體性事件都要設置問責制，同時問責程序也要進一步規范，以此保證問責的公平公正。(記者陳菲　崔清新　楊維漢）