事件回放：一起訴訟掀起波瀾

　　5月22日，首都北京，一場大雨傾瀉而下，沖刷著這座古老而又洋溢著現代氣息的大都市。在中國政法大學圖書館，由全國律協憲法與人權專業委員會、中國政法大學法學院主辦的“戶籍歧視與社會公平研討會”正在進行，學者們的激烈爭辯持續升溫。

　　這場爭論的最新導火索源于一起行政訴訟——

　　“我要想參加北京市人大代表的換屆選舉，必須回合肥開選民身份證明；出國辦護照，也必須得回老家，耽誤時間不說，光是路費就開銷不少。”研討會上，程海說起自己的遭遇憤憤不平。

　　程海是安徽籍人，三年半前來京做律師，目前是北京一家律師事務所的執業律師。4月19日，他將北京市昌平區公安分局和安徽省合肥市廬陽區公安分局分別告上法庭，理由是上述兩方拒絕為他辦理異地戶口遷移手續。

　　據程海介紹，2005年3月，其在北京天通苑購買了一套住房，但因為戶口在合肥，給北京的生活和工作帶來很多不便。“像我這樣戶口與實際居住地分離的情況，北京市有近400萬人，全國約有兩億人，如果每個人都像我這樣來回奔波，按最低花費500元估算的話，全國每年就要浪費1000億元。”用程海的話講，他到北京的第一天就受到了歧視：買手機號時被要求預付話費，因為他是外地戶口。后來裝固定電話，又被要求提供本地人擔保，為此，程海起訴了北京網通公司，但以敗訴告終。

　　今年3月12日，程海以特快專遞方式寄出書面申請，要求其居住地——昌平區公安分局及其所屬的東小口派出所，為他辦理戶口遷入(從安徽合肥遷入北京)手續。次日，程海向現戶籍管轄地——合肥市廬陽區三牌樓派出所郵寄了同樣的戶口遷出申請。兩地公安部門均拒絕了他的遷戶申請。程海十分不滿，提出訴訟。

　　5月23日，程海接到合肥市廬陽區法院書面通知，正式受理此案。但此前的4月26日，北京市昌平區法院裁定不予受理，目前，程海已經向北京市第一中級法院提出上訴。

　　程海狀告公安局要求自由遷移一案引起輿論的高度關注，也進一步引燃了人們對戶籍制度的關注。

　　戶籍制度還是戶籍“做法”

　　據與會專家介紹，戶籍制度本來只是政府對公民個人信息進行登記的一種制度。中國現行戶籍管理制度是新中國成立后逐步建立起來的，大致經歷了1958年前的自由遷徙期、1958年至1978年的嚴格控制期和1978年以后的半開放期三個階段。

　　1958年1月，全國人大常委會通過并公布了《中華人民共和國戶口登記條例》(以下簡稱《登記條例》)，使我國戶籍登記有了統一的法律依據。

　　與會專家認為，隨著社會的發展，目前的這套戶籍制度的局限性越來越明顯，戶籍制度以及其上所附加的種種權利和保障的差別，引發了許多社會問題。近年來，有關“戶籍制度改革”的呼聲一直不斷。

　　對此，程海提出了不同觀點：“戶籍制度本身不需要改革，關鍵是要糾正各個部門多年來的違法行為，要求他們依法行政。”程海提起訴訟的法律依據正是《登記條例》。在程海看來，現在的戶籍制度只能算做“戶籍做法”——把城市福利和公共服務等利益附加在戶口上，這種做法是違法的。

　　程海認為，《登記條例》是允許公民自由遷移的，他舉例說，根據《登記條例》規定，城市居民到了另外一個地方，連續居住三個月以后有三種選擇：繼續辦暫住登記、轉戶口或者是回老家。據此，他可以選擇第二種，但是真要辦理轉戶手續難上加難，種種條件限制了戶口自由遷移，這給公民工作、生活帶來太多的不便。

　　改革路徑：激進式還是漸進式

　　戶籍制度改革路在何方？

　　中國政法大學教授何兵認為，改革不能“釜底抽薪”。戶籍制度上面附加了很多東西，如勞動制度、高考制度、醫保制度等，使戶籍制度改革成為一個綜合性難題。作為戶籍改革本身，必須有相關配套措施跟上，如果突然“把最下面的板抽掉”，允許自由遷移，恐怕會引起其他問題。他認為，戶籍制度不宜馬上取消。

　　何兵教授的觀點引起了部分學者的共鳴。中國政法大學副教授蕭翰等專家認為，全面推進戶籍改革的目標是解決城鄉戶口性質統一問題，讓戶口回歸本位。戶籍制度改革本身并不復雜，但附加在戶籍制度之上的相關社會經濟政策以及由此形成的社會利益分配格局卻是錯綜復雜的，不破除各種壁壘，戶籍管理制度改革將難以穩步推進。

　　全國律協憲法與人權專業委員會主任吳革表示：“和諧視野下的戶籍改革應該人人生而平等，但目前的戶籍制度造成人一生下來就被人為地分為貴賤兩種，沒有任何理由可以再讓這種戶籍制度保留下來。戶籍制度是社會不公正的起點，如果我們沒有起點的公平就沒有后面其他的公平。”吳革承認，戶籍改革是個漸進的過程，不宜操之過急。

　　打破農業戶口和非農業戶口的二元戶口制，是中國社科院農村發展研究所研究員黨國英提出的觀點。“合法固定住所”可以作為“一元化”戶籍管理制度的起點，“只要有固定住所，無論農民還是其他人，都可以落戶。”他同時認為，如果“合法固定住所”作為改革的核心，將面臨兩個問題，一是如何“取得”合法固定住所，“買的算是，那租的算嗎？”二是如何界定合法固定住所，“一居室算嗎？平房呢？窩棚呢？”他建議中央的政策對此模糊化，具體認定可由各地政府做主，以形成不同的“準入門檻”。

　　相關鏈接：我國戶籍制度的變遷

　　新中國成立初期，對人口遷徙管束較為粗放。外來人口進入城市很容易，3天內到有關部門登記暫住戶口，居住時間超過3個月，就可申報常住戶口。

　　1958年1月，《中華人民共和國戶口登記條例》頒布，提出“隨母落戶”原則；公民由農村遷往城市，須持有城市勞動部門的錄用證明、學校的錄取證明或城市戶口登記證明以及城市戶口登記機關的準予遷入證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續。

　　1984年，中共中央一號文件，允許務工、經商、辦服裝業的農民自帶口糧在城鎮落戶；繼而國務院又發出《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，準予落常住戶口。

　　1985年，公安部《關于城鎮暫住人口的管理暫行規定》，加強“流動人口管理”，并發布《中華人民共和國居民身份證條例》。

　　1994年，取消戶口按商品糧為標準劃分為農業和非農業戶口的“二元結構”，而以居住地和職業劃分為農業和非農業人口，建立以常住戶口、暫住戶口、寄住戶口三種管理形式為基礎的登記制度，并逐步實現證件化管理。(王新友)

　　代表呼吁：建議立法解決戶籍歧視問題

　　□十屆全國人大代表 馬克寧

　　我國從1958年開始實施的《戶口登記條例》，確立了以常住人口為主，嚴格控制人口流動的基本準則，公民除就業、升學、工作調動等可以遷徙外，沒有選擇居住地的權利。

　　現行戶口管理實行“農業戶口農民”與“非農業戶口市民”的二元戶籍結構，把人口分割為城市和農村兩個板塊，并將勞動用工、住房、醫療、教育、就業等公民權益同戶口掛鉤。

　　40余年來，歧視性戶籍制度像一條無形的繩子束縛著人們的自由流動，農村人口被強制吸附在狹小的土地上。改革開放后，農民工進城務工的愈來愈多，看到這一發展趨勢，不少省市開始探索戶籍制度改革，在改善農民工進城務工的法律政策環境方面，做了許多有益的嘗試。公安部對戶籍制度改革也進行了一些研究和準備。但是，我們看到，1958年開始實施的《登記條例》仍然在發揮著分離城鄉二元社會、對農村公民身份歧視的作用。全國人民代表大會有必要盡快廢除包括《登記條例》在內的戶籍歧視和相關身份歧視的法律和法規，保障農民合法權益。