垂直管理部門與地方政府之間的關系本質上是中央與地方之間權力劃分問題

　　十七大報告提出了“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”的政府改革新目標，其中明確指出要“規范垂直管理部門和地方政府的關系”。垂直管理部門和地方政府之間的關系又被稱為“條塊關系”，它歷來是中央與地方關系中的重要內容。

　　垂直管理力度不斷加強

　　我國在改革開放之后，為發揮地方能動性，從經濟領域開始，將中央的權力下放地方。地方政府的財權、事權甚至某些“特權”明顯擴張。

　　權力的賦予促進了地方經濟的發展，地方經濟實力的增強又反過來鞏固了地方的權力，削弱了中央對地方的控制力度。

　　另外，地方權力的局部性、短視性、狹隘性這些先天不足，導致地方保護主義盛行，走私、稅收流失、偽劣產品、數據造假、環境惡化、生產安全等問題層出不窮。

　　市場經濟中復雜的金融問題需要整體應對，WTO這個大的國家環境也要求統一市場的培養。而地方權力在這些問題上顯得孱弱，甚至成為中央權力的行使障礙。

　　在這種大背景下，垂直管理開始出現，并且力度不斷得到加強。從傳統的海關、安全機關等部門擴展到地稅、環保等歸地方管理的部門。

　　另外，垂直管理模式呈現多樣化的特點。垂直管理包括中央垂直管理、省垂直管理和特殊垂直管理。如安全機關、海關、國家稅務機關、外匯局、糧食局、煤礦安全監察局、地震局、氣象局、測繪局、出入境檢查檢驗機關、煙草局、郵政局、物資儲備局、海事局、央行、證監會、保監會、銀監會、電監會等是中央垂直管理；工商、地稅、土地管理、質量技術監督、食品藥品監督是省垂直管理；國家土地督察局、審計署駐各地特派辦、財政部駐各地財政監察專員辦、環保執法監督機構、統計局駐各省調查隊等則是特殊垂直管理。

　　特殊垂直管理部門是近年來加入垂直管理隊伍的“新軍”。例如，針對環保執法的困境，2006年國家環保總局組建11個地方派出執法監督機構，直接由國家環保部門垂直管理。針對土地管理中存在的嚴重問題，2006年7月國務院建立國家土地監察制度，在全國設立7個地方局，由國土資源部垂直領導。

　　我們能清楚地看到，垂直管理的力度在不斷擴大、垂直管理的方式日趨多樣化。

　　垂直管理力量受限

　　垂直管理部門與地方政府之間的關系本質上是中央與地方之間權力劃分問題。

　　國家加強垂直管理的力度有助于破除地方保護主義，保證政令的通暢，有助于避免地方政府的干擾，實現資源的最優化配置，保證國家整體利益受到最大限度的保護。

　　但“條塊”矛盾也隨著垂直管理部門的增加而增多。

　　首先，垂直管理部門不可能完全擺脫地方政府的干擾。由于垂直管理部門與當地政府存在諸多利害關系，如土地、水電、人脈資源等，垂直管理部門和地方政府的聯系千絲萬縷，容易受到影響。

　　其次，垂直管理會削弱地方政府職能，損害地方的能動性。垂直管理部門憑借自身的優勢地位不一定會配合地方政府的工作，而地方政府也會做出消極回應，推諉其應該配合垂直管理部門的工作。容易出現各自為政、相互推諉的現象。特別在行政執法綜合性越來越強的今天，“條塊”緊張關系帶來的弊端更加明顯。

　　再次，垂直管理的趨勢，會使各個地方政府部門創造條件爭取躋身“條條”管理，這必然會給地方政府的穩固帶來沖擊。某些情況下，可能引發中央與地方關系中潛在的不可預料的問題。

　　最后，垂直管理部門的增加依然是權力自上而下的監督，無法真正保障監督到位。

　　依法規范二者關系

　　規范垂直管理部門和地方政府關系的法治化原則有以下幾個方面：

　　一是憲政原則。任何規范垂直管理部門和地方政府關系的法律都要在憲法的框架內展開，不能走出憲法框架、偏離了憲法的軌道。憲法的一個重要功能就是配置國家權力，憲法第三條第四款規定：“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。”對此憲法文本進行時代解讀是有必要的。

　　二是法制原則。法治的前提是法制的健全，沒有健全的法制，法治無從談起。我們需要根據憲法制定完善的規范垂直管理部門和地方政府關系的法律，來規范權力劃分問題。

　　三是民主原則。中央政府的調整要充分聽取地方的意見，衡量利弊得失。

　　四是合理謹慎原則。一個行政部門的職權只有具有全國性或跨區域性的特點，才有進行垂直管理的合理性和操作基礎。并非所有的權力都是由中央行使更有效果，區域性的職權由地方政府行使的成本更低，收益更高。

　　對此，需要建立以下幾種制度：

　　科學論證制度。包括專家論證和公眾論證。在中央政府作出設立垂直管理部門的決策之前需要進行專家論證。同時公眾論證的作用也不可忽視，需要將論證的數據資料、推理過程和結果向社會公眾全面公開，接受公眾的質疑和提問，并且給予建立相應的反饋機制。

　　民主決策制度。從實體民主和程序民主的原則出發，哪些行政部門可以垂直管理需要由法律確認，中央政府新設垂直管理部門的決策需要由全國人大或者全國人大常委會決定是否通過。

　　公務協助制度。針對垂直管理部門與地方政府之間相互推諉或者爭權的情況，需要通過法律規范確立地方政府與垂直管理部門之間的公務協助義務，享有權利一方可以請求另一方給予公務協助，不履行相應協助義務的機關應該承擔相應的法律責任。在行政執法綜合性日益加強的今天，如果垂直管理機關和地方政府不能相互支持，在地方的執法難度會增大。

　　爭議協商制度。在新的社會情況出現，產生權力爭議的時候，首先要經過協商談判這一環節進行解決，避免無端紛爭，維護行政權的統一性，在法定期限內協商無果的情況下應該采取抽簽等方式確立管轄職權，以保證社會問題得到及時解決。

　　司法保障制度。垂直管理部門和地方政府的職權爭議、公務協助爭議的解決有行政途徑、協商方式，同時司法的作用應該受到重視。司法是法治的最后保障，解決權力糾紛的最終途徑。可以大膽設想由最高人民法院行政庭裁決二者之間的權力糾紛、履行公務時產生的爭議。以期運用法律對二者的爭議作出最后的權威裁斷，保證有關垂直管理部門和地方政府之間的法律規范得到良好貫徹。(文/熊文釗 曹旭東)