此前五次行政體制改革的落腳點(diǎn)基本上是“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、增效”，難以從根本上解決現(xiàn)有行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的弊病。而即將到來(lái)的第六次行政體制改革不再把裁減人員、裁剪機(jī)構(gòu)作為主要目標(biāo)，而把政府的管理能力和其應(yīng)有的責(zé)任聯(lián)系起來(lái)，強(qiáng)調(diào)政府公共行政體制的服務(wù)職能。

　　對(duì)于多數(shù)研究政府體制改革的人來(lái)說(shuō)，十七大報(bào)告中出現(xiàn)的一個(gè)“新”提法讓他們興奮。在加快行政管理體制改革一章中，十七大報(bào)告赫然出現(xiàn)了“探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的‘大部門(mén)體制’”的表述，并強(qiáng)調(diào)要“抓緊制定行政管理體制改革總體方案”。

　　其實(shí)，早在5年前，“大部門(mén)制”這一概念就被一些專家在各種場(chǎng)合甚至對(duì)官方的政策建議中不斷提起，但是作為政府體制改革的重要舉措列入黨的政府工作報(bào)告，這卻是頭一次，意義相比以往大有不同。

　　此前已有消息傳出，十七大后國(guó)務(wù)院已經(jīng)成立專門(mén)的聯(lián)席會(huì)議，召集有關(guān)專家研討“行政體制改革”方案，大部制改革很有可能在明年正式拉開(kāi)序幕。

　　然而，一切還只是猜測(cè)。作為未來(lái)最有可能領(lǐng)銜操作大部制方案的具體部門(mén)，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室對(duì)“大部門(mén)制”的話題反應(yīng)頗為敏感。中編辦機(jī)關(guān)事務(wù)管理局副局長(zhǎng)左然向《小康》記者表示，“大部制”方案正在緊鑼密鼓地進(jìn)行中，這個(gè)階段不便說(shuō)什么，唯一可以確定的是，3月份‘人大’會(huì)之后，就可以跟大家見(jiàn)面了。”

　　“大部門(mén)制”：未來(lái)行政體制改革的方向

　　“大部門(mén)制”是現(xiàn)代社會(huì)公共服務(wù)型政府的制度產(chǎn)物，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成熟的國(guó)家普遍采用的政府體制模式。它的要旨是將政府機(jī)構(gòu)中性質(zhì)類同的部門(mén)進(jìn)行合并，把密切相關(guān)的職能集中在一個(gè)大的部門(mén)統(tǒng)一行使，這樣不僅有利于建立統(tǒng)一、精簡(jiǎn)、高效的服務(wù)政府和責(zé)任政府等，更有利于建立一個(gè)決策、執(zhí)行分開(kāi)的行政管理體制。

　　從2005年開(kāi)始，行政管理體制改革作為改革進(jìn)入“深水區(qū)”階段的首要命題被提上議事日程，并被描繪為“改革之首”。與此同時(shí)，政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革涉及經(jīng)濟(jì)體制改革和政府一些部門(mén)的既得利益，改革繼續(xù)推進(jìn)的艱巨性和復(fù)雜性還需要決策者們的推進(jìn)勇氣及更細(xì)致的制度設(shè)計(jì)。

　　遲院長(zhǎng)分析，報(bào)告把“大部門(mén)制”重點(diǎn)提出來(lái)，說(shuō)明它將成為下一步行政體制改革的重大方向性舉措，而這一改革的要點(diǎn)是圍繞政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的角色調(diào)整展開(kāi)。在中國(guó)逐步從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的漫長(zhǎng)體制變革中，政府角色如何適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型的需要，是我們至今仍在探索的問(wèn)題。

　　盡管經(jīng)過(guò)30年的改革，中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)初步建立，但由于政治體制改革的滯后，政府行政管理體制顯然尚未適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化，一方面在市場(chǎng)中的干預(yù)過(guò)多過(guò)細(xì)，另一方面是行政角色突出、服務(wù)功能不足。正是基于這個(gè)基礎(chǔ)，“大部門(mén)制”的提出具有特別重要的意義。

　　從形式上看，“大部門(mén)制”是合并和調(diào)整政府機(jī)構(gòu)，可以預(yù)計(jì)的是部級(jí)單位的合并和人員的縮減，但從更深層意義上理解，它是社會(huì)大轉(zhuǎn)型中政府保障服務(wù)性功能突出、行政色彩淡化的必然選擇。

　　這一轉(zhuǎn)變意味著，政府職能將以提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為己任，意味著政府官員行政理念和行為的根本轉(zhuǎn)型，更意味著公眾對(duì)政府決策的參與和監(jiān)督。顯然，這一改變將使政府權(quán)力得以規(guī)范、回歸公共服務(wù)，當(dāng)然也就更加符合現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的需要。

　　第六次改革：體制性的進(jìn)步

　　眾所周知，中國(guó)行政體制改革的歷史包袱格外重，因?yàn)樗�是由�?jì)劃體制轉(zhuǎn)型而來(lái)，而計(jì)劃體制最顯著一個(gè)特點(diǎn)就是部門(mén)管理，“條條專政”，部門(mén)的設(shè)置非常細(xì)。對(duì)此，長(zhǎng)期研究中國(guó)政府管理和行政體制改革的專家、國(guó)家行政學(xué)院公共管理部汪玉凱教授感受深刻。

　　“最早是有一點(diǎn)業(yè)務(wù)就設(shè)一個(gè)部委，比如石油部、化工部、煤炭工業(yè)部、紡織工業(yè)部、輕工部……部門(mén)很多。比如機(jī)械工業(yè)部就設(shè)了9個(gè)部，一機(jī)部、二機(jī)部、三機(jī)部、四機(jī)、五機(jī)、六機(jī)直到九機(jī)部，有管常規(guī)機(jī)械生產(chǎn)的，有管電子的，有管兵器的，有管飛機(jī)的，有管火箭的，完全是學(xué)蘇聯(lián)那套計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式。”

　　中國(guó)的政府部門(mén)曾經(jīng)多到什么程度？一個(gè)數(shù)據(jù)可以說(shuō)明問(wèn)題，1982年改革之前，國(guó)務(wù)院的部委竟一度達(dá)到100個(gè)。 其后政府分別在1982年、1988年、1993年、1998年、2002年進(jìn)行了五次行政體制改革，內(nèi)容都以“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、減少人員”為主。

　　“82年當(dāng)年就一下精簡(jiǎn)掉了39個(gè)部門(mén)，保留了61個(gè)部。后來(lái)隔幾年又膨脹起來(lái)了，就再精簡(jiǎn)一次，就這樣經(jīng)過(guò)一條精簡(jiǎn)——膨脹——再精簡(jiǎn)——再膨脹的道路，國(guó)務(wù)院正式機(jī)構(gòu)再?zèng)]有上過(guò)100個(gè)，大體保持到六七十個(gè)這樣的規(guī)模。”

　　然而至今，除國(guó)務(wù)院辦公廳外，國(guó)務(wù)院仍有組成部門(mén)28個(gè)，特設(shè)機(jī)構(gòu)1個(gè)、直屬機(jī)構(gòu)18個(gè)、辦事機(jī)構(gòu)4個(gè)、部委管理的國(guó)家局10個(gè)、直屬事業(yè)單位14個(gè)，另外還有100多個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。專家指出，由于中國(guó)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置過(guò)多過(guò)細(xì)，機(jī)構(gòu)重迭、職能交叉、協(xié)調(diào)困難的情況十分普遍，成為中國(guó)政府職能與機(jī)構(gòu)改革配套改革的重點(diǎn)與難點(diǎn)問(wèn)題。

　　汪玉凱分析，此前五次行政體制改革的落腳點(diǎn)基本上是“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、增效”，難以從根本上解決現(xiàn)有行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的弊病。而即將到來(lái)的第六次行政體制改革與以往最大的不同，是不再把裁減人員、裁減機(jī)構(gòu)作為主要目標(biāo)，而把政府的管理能力和其應(yīng)有的責(zé)任聯(lián)系起來(lái)，強(qiáng)調(diào)政府公共行政體的服務(wù)職能，與以往五次改革相比，顯然是一種體制性的進(jìn)步。

　　不過(guò)，多數(shù)專家也提出，雖然中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)樹(shù)立，配套的政治體制改革也進(jìn)入到一個(gè)新的階段，實(shí)行“大部門(mén)制”管理可謂恰逢其時(shí)。但是政府轉(zhuǎn)型需要一個(gè)過(guò)程，漸進(jìn)式改革仍是當(dāng)前最現(xiàn)實(shí)可行的路徑。

　　從這個(gè)意義上說(shuō)，“大部門(mén)制”改革將以何種方式、在多大范圍內(nèi)鋪開(kāi)，政府能在多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)完成職能轉(zhuǎn)型，卻還是一個(gè)未知數(shù)。相關(guān)討論反映在“大部門(mén)制”改革方案上，自然會(huì)形成不同的改革建議。

　　按照?qǐng)?bào)告中行政體制構(gòu)建決策、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的原則，大部門(mén)制設(shè)計(jì)必須對(duì)整個(gè)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行重新設(shè)計(jì)，明確劃分開(kāi)行政職能，但是這種方案難度相對(duì)較大，有意見(jiàn)就認(rèn)為從部委內(nèi)部進(jìn)行職能劃分更切實(shí)可行。

　　而從“大部制”的具體操作來(lái)看，參照國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，“大部制”實(shí)施后農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等職能機(jī)構(gòu)完全可以歸屬一個(gè)大農(nóng)業(yè)部門(mén)；鐵道、交通、民航等職能機(jī)構(gòu)，可以歸屬一個(gè)大運(yùn)輸部門(mén)；煤炭、電力、核能、石油等機(jī)構(gòu)，可由一個(gè)能源部門(mén)統(tǒng)轄；文化部、信息產(chǎn)業(yè)部、廣電總局等機(jī)構(gòu)，一個(gè)大文化部就可涵蓋……

　　然而，如果中央對(duì)現(xiàn)有政府機(jī)構(gòu)全盤(pán)進(jìn)行重組，一步到位，必將牽動(dòng)從中央到地方眾多部門(mén)和政府人員利益，遇到的阻力可想而知。

　　此外，“大部制”改革與政治體制改革密切相關(guān)，需要大環(huán)境的配套改革方能取得成效。所以，很多人難免擔(dān)心如果相關(guān)改革過(guò)多照顧現(xiàn)實(shí)可能性，在一些根本問(wèn)題上改革不徹底，會(huì)不會(huì)延宕時(shí)機(jī)，最終演變成一場(chǎng)形式主義的過(guò)場(chǎng)。

　　中國(guó)改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)遲福林的看法是到了現(xiàn)在這個(gè)改革攻堅(jiān)階段，更要全面理解漸進(jìn)式改革，“它雖然是我們改革的基本經(jīng)驗(yàn)，但也加大了改革的不必要成本。漸進(jìn)式改革不等于什么時(shí)候都沒(méi)有一個(gè)階段性的突破。”

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