遲福林：“大部門制”別無選擇

　　大部門制改革，不能以簡單的機構(gòu)整合為目標，而應(yīng)當(dāng)建立在市場經(jīng)濟發(fā)展程度、社會轉(zhuǎn)型、現(xiàn)代政府治理模式變化這樣一個前提、背景下來考慮。

　　一定要建立大部門制的體制機制，這個機制的設(shè)計是非常重要的。其中最關(guān)鍵的問題是把政府相應(yīng)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能分離開來。

　　“我們的社會需求發(fā)生了很大變化”

　　《小康》：自改革開放以來，我國已經(jīng)經(jīng)歷了5次大的行政管理體制改革，這次“大部門制改革”與之前的5次有什么不同？

　　遲福林：有很大的區(qū)別。這一次機構(gòu)調(diào)整嚴格意義上講是在推動政府轉(zhuǎn)型、加快行政管理體制改革這樣一個背景下提出的，跟過去有一定的連續(xù)性，但是背景發(fā)生了很大的變化。

　　過去五次行政體制改革我們的目標主要是精簡機構(gòu)，提高機構(gòu)效率。這一次的主要目標是建立良好的公共治理結(jié)構(gòu)。這是特定背景下的方向選擇。我們現(xiàn)在初步建立了市場經(jīng)濟體制，對于整個行政體制、權(quán)力運行中的問題就看得比較清楚了。這次實行“大部制”也好，改革整個行政管理體制也好，都是推動政府轉(zhuǎn)型的重要措施。

　　《小康》：行政管理體制改革走到“大部門制”這個階段，背后的深層推動力是什么？

　　遲福林：主要是現(xiàn)實的經(jīng)濟社會需求發(fā)生了很大變化。比如，一個是環(huán)境、能源的問題突出了，可持續(xù)發(fā)展的矛盾問題突出了，必然要求政府在職能或者機構(gòu)設(shè)置上適應(yīng)這個發(fā)展階段的要求；

　　第二個變化是公共需求、基本公共服務(wù)的問題突出了。過去，發(fā)展的重點是強調(diào)經(jīng)濟總量、物質(zhì)財富的增加。現(xiàn)在到了一個在物質(zhì)財富增加的同時、要求共享改革成果的階段，也就是基本公共服務(wù)的問題突出了。在這個特定背景下，確定政府在公共服務(wù)中的主體地位和主導(dǎo)作用，就更加重要了。而且，這幾年大家對公共安全、住房等問題以及政府在市場中如何維護消費者權(quán)益、實行有效的市場監(jiān)管看得更加清晰了，客觀需要政府圍繞著全社會可持續(xù)發(fā)展、基本而有保障的公共服務(wù)的要求來考慮這次機構(gòu)的調(diào)整。

　　此外，政府自身建設(shè)的矛盾更加突出。行政成本增多，行政效率不高，體制機制性的腐敗問題逐步突出。所以要求行政管理體制改革盡可能朝著一個良好的公共治理結(jié)構(gòu)的方向發(fā)展。

　　《小康》：是不是這種需求也是隨著經(jīng)濟體制改革的深化而深化的？它與市場經(jīng)濟發(fā)展的進程有著怎樣的關(guān)系？

　　遲福林：應(yīng)該說是市場經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的客觀要求。我把它概括為從生存型社會開始進入到發(fā)展型社會的必然選擇。生存型社會是以解決溫飽問題為主要目標，實現(xiàn)初步小康社會的目標后，生存性壓力減弱，進入一個發(fā)展型社會，以綜合發(fā)展、或者說以人的發(fā)展為目標的發(fā)展性壓力在日益增大。

　　為什么我們強調(diào)公共服務(wù)？它是社會發(fā)展階段的客觀要求，這個階段更重視教育水平，教育的公平化程度、健康程度、社會保障程度，以及公共安全程度、環(huán)境保護程度。以人的發(fā)展為主體的基本公共需求的變化，是這個社會發(fā)展階段的必然要求。

　　它也是整個現(xiàn)代化建設(shè)的產(chǎn)物。比如說進入新世紀新階段，行政控制型、經(jīng)濟建設(shè)型政府模式需要轉(zhuǎn)型。政府應(yīng)當(dāng)首先提供良好的經(jīng)濟性公共服務(wù)，其次提供以基本公共服務(wù)為重點的社會性公共服務(wù)。此外，社會參與意識增強了、信息渠道增加了，現(xiàn)代政府的建設(shè)就必須本著以政府為主導(dǎo)、社會多方參與的方向發(fā)展，才符合多元利益主導(dǎo)下的社會發(fā)展方向。

　　《小康》：這樣看來，“大部門制”的提出有著深層的社會大背景，而不僅僅是一個單純從行政層面上解決機構(gòu)設(shè)置框架的合理性問題。

　　遲福林：是的。我覺得這些經(jīng)濟社會大背景特別重要。如果沒有這些背景，你現(xiàn)在談大部門制，還是把它理解成哪些機構(gòu)怎么合并、怎么調(diào)整，過兩年可能又要折騰。不能以簡單的機構(gòu)整合為目標來推行大部門制，而必須建立在市場經(jīng)濟發(fā)展程度、社會發(fā)展變化、現(xiàn)代政府治理模式變化這樣一個前提、背景下來考慮。這樣既便速度慢一點，但是方向選對了，實行大部門制才可能一步一步穩(wěn)妥地向前走。

　　“要建立大部門制的體制機制”

　　《小康》：那么按照漸進式改革的思路，大部門制具體實施能否真正帶來政府公共管理的一種質(zhì)的飛躍？

　　遲福林：我們要了解推進大部門制最大的難關(guān)是需要配套改革。推進大部制不在于減少多少個機構(gòu)，減少多少個人，很可能今后有的部委還要增加人。關(guān)鍵問題在哪里呢？我們現(xiàn)在圍繞著推進政府轉(zhuǎn)型這個大方向，大部門制的主要目的是提高決策科學(xué)性、推進決策效率，所以中央政府要大大地加強決策的職能。在這個背景下，要把執(zhí)行、監(jiān)督職能分離開來，就需要相應(yīng)的配套改革。

　　所以，要強調(diào)建立大部門制的體制機制，這個機制一定要合理，它的設(shè)計是非常重要的。如果光進行簡單的部門合并，而且沒有一種體制機制的改變，那我想換湯不換藥，有多大必要呢？

　　《小康》：怎么理解建立大部門制的體制機制？

　　遲福林：比如我們有的部委，它應(yīng)該成為一個決策部門，但是它相當(dāng)大的精力卻是搞資源配置，大量的精力放到執(zhí)行層面。其實，實行大部門制最重要的是強化決策職能，而相關(guān)的執(zhí)行職能應(yīng)當(dāng)從決策部門分離出來，并且這個執(zhí)行機制應(yīng)該是相對獨立、有自己獨立規(guī)則的，它不管決策只管執(zhí)行。然后監(jiān)督機制又是相對獨立的。這樣決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互聯(lián)系、又各自按照這樣一個體制機制去運行，那這個大部門制才能達到目的。否則，簡單地把機構(gòu)合到一起，把各種權(quán)力又揉合到一起，這種大部門制只是簡單、表面的大部門制，不是一個真正的大部門制。

　　《小康》：在這方面，我們現(xiàn)有的行政體制機制設(shè)計存在怎樣的問題？

　　遲福林：首先，決策職能過于分散，常常一個重大決策，需要幾個、十幾個部委負責(zé)，那么到底誰對這個決策負主要責(zé)任？第二，在決策職能分散的情況下，使得相當(dāng)一部分部委把自己的主要職能放到執(zhí)行上，這就造成兩種后果：一是本應(yīng)是一個方面的決策主管部門，可它卻不對這方面的決策負最高責(zé)任；二是決策、執(zhí)行不分，大大強化了部門利益。第三，有些決策又過于集中在某個綜合部門，這就造成決策的扯皮和低效率。這種情況，對于我們權(quán)力運行很不利。

　　大部門制改革要有政治體制改革的基本條件

　　《小康》：在這種背景下，是否意味著大部門建制不可能單兵突進，還是跟行政管理體制改革、政治體制改革的步伐緊緊連在一起？

　　遲福林：它可以往前走，但要有政治體制改革這樣一個基本條件，如果沒有這樣一個基本條件，你想做是很困難的。因為它是涉及到社會體制、經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制改革的某些關(guān)鍵問題，包括干部制度問題、中央地方關(guān)系等等。所以，這個事情第一相當(dāng)重要，第二相當(dāng)復(fù)雜，不僅取決于經(jīng)濟體制改革的進程，也取決于社會體制、政治體制、文化體制改革、尤其是政治體制改革的進程。再加上它又涉及到官員的利益、部門的利益，還需要決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能分開的體制機制設(shè)計配套，所以有很大難度。

　　《小康》：大部門制改革面臨這么多的難題，怎么能夠破除阻力使其順利推行下去？

　　遲福林：那就是要推行政治體制改革，政治體制不改革，想全面推行行政管理體制改革，把大部門制這樣一個制度推出來很困難；第二要加強中央最高層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，這一點十分重要；第三要明確部門職責(zé)，部門之間必須要有互相制衡。

　　現(xiàn)在最關(guān)鍵的問題還是我們整個的權(quán)力運行機構(gòu)、運行的體制機制嚴重不合理，作決策的最后不對決策職責(zé)負責(zé)，該做決策的人做了執(zhí)行，這套運行機制決不是一個部門內(nèi)的，而是權(quán)力運行結(jié)構(gòu)的問題。

　　《小康》：客觀來看，市場經(jīng)濟已經(jīng)發(fā)展到這種程度，是否必將推動政治體制改革進程？

　　遲福林：應(yīng)該說，改革開放30年來，今天政治體制改革的現(xiàn)實需求比以往任何時候都大得多、全面得多，迫切得多，但是有些條件未必完全具備。所以為什么提出改革攻堅，就是這個道理。我們只能是朝著一個既定設(shè)計的方向去走，條件成熟到哪一步，我們就做哪一步的事情。(記者 陶衛(wèi)華)

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