3月11日，備受矚目的新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案出籠，以“大部門制”為核心的行政體制改革箭在弦上。其中國家環(huán)保總局升格為環(huán)境保護(hù)部尤為引人注目。

　　中國環(huán)保事業(yè)自1973年第一次全國環(huán)境保護(hù)會議始，至今歷經(jīng)35年，從“發(fā)展、環(huán)保誰先誰后”的爭論，到“邊發(fā)展邊環(huán)保”，再到“環(huán)保風(fēng)暴”，國家對環(huán)境保護(hù)重視程度漸次增強(qiáng)。

　　如今，“總局升部”，這一歷史性轉(zhuǎn)變標(biāo)志著環(huán)保工作已進(jìn)入國家政治經(jīng)濟(jì)主干線。

　　3月11日下午，十一屆全國人大一次會議第四次全體會議上，期待已久的“大部制”改革方案終于出臺。這次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革涉及調(diào)整變動的機(jī)構(gòu)共15個，正部級機(jī)構(gòu)減少4個，其中國家環(huán)保總局升格為環(huán)境保護(hù)部。

　　按照機(jī)構(gòu)改革方案, 新的環(huán)境保護(hù)部主要職責(zé)為“擬訂并組織實(shí)施環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、政策和標(biāo)準(zhǔn),組織編制環(huán)境功能區(qū)劃、監(jiān)督管理環(huán)境污染防治、協(xié)調(diào)解決重大環(huán)境問題等”。

　　“這不是簡單的機(jī)構(gòu)升格。”全國政協(xié)十一屆委員、原國家環(huán)保總局副局長王玉慶坦言，以自己30多年環(huán)保工作的經(jīng)驗(yàn)來判斷，環(huán)境保護(hù)部的組建意義深遠(yuǎn)。今后在人員編制、機(jī)構(gòu)、職能等等方面都會有所加強(qiáng)，這樣也更有利于環(huán)保工作。此外，升部后在國際環(huán)保交流與合作上也會有很多方便。他表示，相信升部后環(huán)保部門一定會不負(fù)眾望。

　　事實(shí)上，早已有將環(huán)保總局升為環(huán)保部的呼聲，因此環(huán)保總局此次順利“升部”也在眾人預(yù)料當(dāng)中。2003年，黃細(xì)花作為十屆全國人大代表，建議提高國家環(huán)保總局的地位。2007年，她于全國“兩會”期間正式提出建議：國家環(huán)保總局應(yīng)改為國家環(huán)境保護(hù)部。如今，心愿得償。

　　分分合合幾十載

　　達(dá)成心愿的不僅僅是黃細(xì)花，還有諸多環(huán)境保護(hù)工作者，中華環(huán)境保護(hù)基金會理事長曲格平就是其中之一。曾擔(dān)任國家環(huán)保局局長、素有“中國環(huán)保之父”之稱的曲格平見證了中國環(huán)保事業(yè)的發(fā)展歷程。

　　曲格平回憶，中國的環(huán)保事業(yè)是在周恩來總理的重視之下開展起來的，我國現(xiàn)行的有關(guān)環(huán)保的方針、政策、基本思路，許多都是在那時提出的。從1970年到1974年四年多的時間里，周總理對環(huán)境保護(hù)作了31次講話。

　　那個年代，大多數(shù)國人都對周總理提出的環(huán)保問題感到生疏。他說，在許多西方國家，環(huán)境污染已經(jīng)對人們的生活和健康造成了很大的危害，激起了社會公憤，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也受到很大影響。環(huán)境污染問題對我們中國來說雖然還是個新課題，但如果我們不注意，一旦工業(yè)發(fā)展起來，也可能會出現(xiàn)同樣的問題。

　　如今，周總理的預(yù)言變成了現(xiàn)實(shí)。

　　1973年8月，國務(wù)院召開的第一次全國環(huán)境保護(hù)會議被認(rèn)為是中國環(huán)保事業(yè)的開始。在曲格平看來，這次會議“使大家從模糊的認(rèn)識中猛醒過來。它的功績，不僅在于它制定了一些方針、政策，最主要的是喚起了國人、特別是各級領(lǐng)導(dǎo)對環(huán)保問題的重視。”在這種認(rèn)識的基礎(chǔ)上，我國制定了一個環(huán)境保護(hù)工作規(guī)劃，設(shè)立了環(huán)境保護(hù)工作機(jī)構(gòu)，其名稱叫國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。從此環(huán)境保護(hù)被列入了議事議程。

　　此間，為了加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的國際合作與交流，1973年國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室以中華人民共和國政府的名義，加入了聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署，是聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃理事會58個理事國之一。

　　其實(shí)，早在1982年的機(jī)構(gòu)改革中，就提出了建立環(huán)保部的設(shè)想，可惜當(dāng)時環(huán)保問題遠(yuǎn)未成為全社會共識，最終未被采納。當(dāng)年5月4日，由國家城市建設(shè)總局、國家建筑工程總局、國家測繪總局和國家基本建設(shè)委員會的部分機(jī)構(gòu)，與國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室合并，成立城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部。

　　1988年城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部撤銷，改為建設(shè)部。環(huán)境保護(hù)部門分出成立國家環(huán)境保護(hù)局，升格為國家直屬局。10年之后，成立環(huán)保部的呼聲已經(jīng)甚高，但因?yàn)楫?dāng)時機(jī)構(gòu)改革的主旋律是削減過多的國務(wù)院組成部門，因此，1998年環(huán)保局僅僅是升格成了國家環(huán)保總局。

　　環(huán)保為發(fā)展讓路

　　國家環(huán)保局的升格，沒有從根本上改變其弱勢狀態(tài)。

　　1998年，國家環(huán)保總局第一次開始嘗試建立符合新時代要求的環(huán)境保護(hù)政策體系。很多當(dāng)時的官員回憶說，他們面臨的最艱難格局是，如何在部委分割明顯的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)樹立起環(huán)保總局的執(zhí)法必要性和執(zhí)法嚴(yán)肅性。

　　專家認(rèn)為，環(huán)保新政實(shí)施困難重重原因之一就是，環(huán)保系統(tǒng)采取的是分散式而非垂直式的管理機(jī)制，地方環(huán)保部門在資金約束和人事受困下，無法對地方主管和企業(yè)損壞環(huán)境的行為采取有效的監(jiān)管阻止。

　　更大的阻力則是意識的分歧。“先發(fā)展后環(huán)保”還是“環(huán)保前行發(fā)展后置”成為最大分歧。在后來逐漸成形的環(huán)保基礎(chǔ)政策導(dǎo)向中，這個分歧被最終弱化為“邊發(fā)展邊環(huán)保”。即便如此，在實(shí)際工作中很難真正實(shí)現(xiàn)。多位當(dāng)時的環(huán)保官員回憶說：“如果沒有顯性的制度安排，環(huán)境保護(hù)不可避免會被放置于經(jīng)濟(jì)發(fā)展之后。”而這幾乎是過去10年來環(huán)保總局執(zhí)法環(huán)節(jié)中的一致困境。

　　中國自1979年開始，先后頒布實(shí)施了近50部環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)、數(shù)百項(xiàng)各類國家和地方性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，立法速度之快世界少見。然而，環(huán)保法規(guī)體系的建立并沒有對環(huán)境保護(hù)工作產(chǎn)生顯著的促進(jìn)作用，中國的環(huán)境污染不斷加劇，生態(tài)狀況持續(xù)惡化，資源遭到嚴(yán)重破壞。究其原因，在很大程度上是因?yàn)檫@些法律沒有得到有效執(zhí)行。

　　北京公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍認(rèn)為，中國的環(huán)境執(zhí)法虛弱，是與發(fā)展觀念密切相關(guān)的。長期以來發(fā)展優(yōu)先仍然是主導(dǎo)戰(zhàn)略，反映到實(shí)際工作中就是環(huán)境保護(hù)處處給經(jīng)濟(jì)發(fā)展讓路。這樣的原則也直接影響到立法工作。

　　曲格平介紹，《環(huán)境影響評價(jià)法》在審查時曾一度中斷。《環(huán)境影響評價(jià)法》規(guī)定，任何規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目在開工前，必須經(jīng)過環(huán)境影響評價(jià)，并報(bào)環(huán)保機(jī)構(gòu)審批，否則，環(huán)保機(jī)構(gòu)將責(zé)令停工和處以罰款。

　　在曲格平看來，這是一部比較具體和容易操作的法律。但正是這樣一部法律，在草案審議階段遭到了多方的反對，險(xiǎn)遭夭折。其遭遇反對的原因也無非是部門利益的沖突。

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