風暴之后未見晴天

　　最終，《環(huán)境影響評價法》于2003年9月1日開始實施，它后來成為環(huán)保工作的一把利劍。環(huán)保總局開始逐步告別弱勢影子，試圖用更多的技術性手段來解決環(huán)保問題。

　　2005年年初，環(huán)保總局首次大規(guī)模對外公布了觸犯這部法律的30個違法開工項目。這分布在13個省市的30個違法開工項目，總投資達1179.4億元，其中火電項目20個、水電項目3個、輸電項目3個，其余為石化、造紙、公路、堤防等項目。社會各界對此反響強烈，因此給環(huán)保總局的行動起名為“環(huán)保風暴”。

　　這30個項目都屬于未批先建的違法工程。環(huán)保總局對其并沒有“一棍子打死”，而是責令其進行有效的整改，整改之后這些項目完全可以繼續(xù)建設下去。但是矛盾仍然出現(xiàn)了。

　　有22個違法項目已按規(guī)定停止了工程建設。可是，人們注意到，包括名列違法名單前三名的、與環(huán)保總局同級單位的三峽總公司投建的3個項目在內(nèi)的8個項目，沒有執(zhí)行停建的規(guī)定。環(huán)保總局面臨的壓力陡然加大。緊接著，環(huán)保總局對三峽總公司發(fā)出了行政處罰事先告知書和限期改正通知書，最終后者被處以60萬元的罰款。

　　接下來兩年，每年年初，環(huán)保總局都要刮一場“環(huán)保風暴”。然而，勢頭猛烈的風暴背后卻飽含國家環(huán)保總局官員的辛酸：“非但企業(yè)不執(zhí)行環(huán)保法律，甚至一些地方政府、地方環(huán)保局也在袒護企業(yè)。”

　　2007年伊始，環(huán)保總局掀起了一場更猛烈的“環(huán)保風暴”：首次啟動了“區(qū)域限批”政策來遏制高污染高耗能產(chǎn)業(yè)的迅速擴張趨勢。這是環(huán)保部門成立近30年來首次啟用這一行政懲罰手段。

　　在這一次“環(huán)保風暴”中，多家高污染行業(yè)受到環(huán)保總局嚴厲處分。一時間，“環(huán)保總局正在成為明星部委”的說法開始出現(xiàn)。也就在這時，國家環(huán)保總局副局長潘岳對外宣稱：“風暴式執(zhí)法已經(jīng)走進困局，環(huán)保總局能夠動用的所有技術手段都已經(jīng)用完。”

　　潘岳表示，“環(huán)保風暴”是一場漫長而艱辛的拉鋸戰(zhàn)。每一次，“風暴”都未能如愿變成常規(guī)性制度固定下來；每一次，“風暴”能改變的都遠遠不如人們期待的多。

　　而有觀察家對“環(huán)保風暴”作出如是分析：過去數(shù)年環(huán)保總局從“環(huán)評風暴”到“區(qū)域限批”，無不是唱獨角戲。加上地方政府明里暗里抵制，更使環(huán)保總局孤掌難鳴。

　　在“環(huán)保風暴”之后，環(huán)保總局尋找新的出路：制度建設。然而制度建設比“風暴”更加艱辛。潘岳說：在不同部門、地方和行業(yè)的利益沖突之間，在人們過高的期望和可能不那么完美的結(jié)果之間，亦有夭折的可能。

　　　2007年的下半年，國家環(huán)保總局開始探索激勵各級政府和企業(yè)長期有效配置環(huán)境資源的機制，并出臺多項政策——在后來被定為環(huán)保綠色政策體系的多個細則文件中，該局與銀監(jiān)會確定針對污染行業(yè)的信貸限制、聯(lián)合證監(jiān)會對污染行業(yè)實施上市和再融資限制以及聯(lián)合保監(jiān)會出臺綠色保險制度等。

　　在這個環(huán)節(jié)中，一個突出的技術特征開始出現(xiàn)，環(huán)保總局已經(jīng)開始跳出部委執(zhí)法單一性的困境，而是試圖將環(huán)保工作更多地與其他部委權(quán)限進行交織，已經(jīng)初步體現(xiàn)出“大環(huán)保”的思路。

　　“大環(huán)保”還有多遠

　　從1973年我國環(huán)保事業(yè)開始至今，歷經(jīng)35年，環(huán)保總局終于“升部”。然而，對于距離“大環(huán)保”理念到底有多遠，不少人仍然抱有審慎的態(tài)度。

　　北京公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍坦言，僅僅換一個名字還是不夠的。因為如果不能在資源、人力以及執(zhí)法權(quán)限等方面加強，也只能是“換湯不換藥”。在美國和歐洲這些地區(qū)，法律賦予環(huán)境監(jiān)管者強大的獨立執(zhí)法能力，這也是中國的環(huán)保部門目前難以企及的。

　　“兩會”期間，不少代表認為，把“局”改成“部”，雖然只有一字之差，但在決策體系內(nèi)可施展的空間大不一樣，其權(quán)力也會比從前大。

　　全國人大代表、廣東省環(huán)保局副局長陳敏說：“以往，環(huán)保總局在國務院召開的一些會議上，它僅僅只是列席旁聽的角色，不能發(fā)言，不能較大程度地發(fā)表決策意見。而設立環(huán)境保護部后，職能范圍就能得到擴展，特別是在重大戰(zhàn)略決策方面，有投票表決的權(quán)力。”

　　全國人大代表、華南理工大學工商管理學院副院長沙振權(quán)表示，環(huán)境保護部的設立改變了沿襲按照行政區(qū)劃分的方式，可對全國的環(huán)境保護實施統(tǒng)一的監(jiān)督管理。“地方保護主義干擾正常的環(huán)保執(zhí)法”的現(xiàn)象將有徹底顛覆的可能。

　　同時沙振權(quán)提出：“雖然參與決策的地位提高了，還要看執(zhí)法、監(jiān)督能力是否有改善。相比整合機構(gòu)的預盼，現(xiàn)在很多人可能更看重成立‘環(huán)境保護部’后，環(huán)保執(zhí)法能力能否提高。“

　　“地方政府的環(huán)境保護職能，一般分散在環(huán)保、水利、交通、國土、公安等多個部門，地方環(huán)境保護部門難以實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，而大氣污染、河流污染、生物多樣性破壞等影響不受行政轄區(qū)界線的限制。這是制約環(huán)保執(zhí)法力度的另一難題。”黃細花說，“希望新的環(huán)境保護部門能加強環(huán)境立法、健全懲罰機制、加大環(huán)保司法執(zhí)法力度、提高環(huán)保監(jiān)測水平、改革政府干部政績考核。”

　　據(jù)了解，國家環(huán)保總局加上下屬的事業(yè)單位，也只有2600多人，其中總局機關更是只有200多人。相比較而言，美國環(huán)保局雖然名義上僅僅是一個局，但卻擁有1.8萬多人，以及每年上百億美元的預算。而德國聯(lián)邦環(huán)境部僅在波恩總部的人數(shù)，就達到了830多人。

　　環(huán)保總局多位官員表示，隨著宏觀經(jīng)濟運行的持續(xù)向好，環(huán)境事件也進入了高發(fā)期，該局人力上一直吃緊。此次升格成功后，預計將會增加部分編制，使之執(zhí)法能力擴大化。

　　然而，組建環(huán)保部的具體方案還未公布，各方對其也只是進行猜測。距離真正的“大環(huán)保”格局還有多遠，我們拭目以待；此次改革能在多大程度上解決中國的環(huán)境問題，則舉世矚目。□本報記者 李夢娟 綜合報道

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