【“打通全國統一大市場堵點卡點”熱點問題探析⑤】立路牌清路障筑牢制度基石

　　僅靠“看不見的手”，通過自發秩序進行調節，能形成全國統一大市場嗎？

　　答案是否定的。

　　當前一個較為明確的判斷是，全國統一大市場建設越往深里走，越要動真碰硬，下決心解決具有實質性、根本性、牽引性的問題。這必然要求我們從關注現象轉向探究根源，補齊法規制度短板，以制度之力推動全國統一大市場建設。

　　本質上是一場制度建設“攻堅戰”

　　市場是最稀缺的資源，超大規模市場是我國的優勢所在，目前其潛力遠未發揮出來。究其關鍵，在于這個市場尚未形成真正意義上的“全國統一大市場”。

　　研機析理。“全國”，顯示整體性，強調國內大循環的主體地位；“統一”，顯示規范性，強調統一市場基礎制度、統一市場基礎設施、統一政府行為尺度、統一市場監管執法、統一要素資源市場；“大”，顯示規模性，強調這是一個整體深度融合、對內對外開放的市場。

　　進一步分析，就廣度而言，這個市場覆蓋的消費人口和地域要有足夠大的規模；就深度而言，各類要素資源市場需聯動協同，軟硬件基礎設施需完備統一。這樣才能有效發揮潛力和優勢，為要素高效配置、技術快速迭代、產業轉型升級提供超大規模的市場容量、豐富的應用場景、充分的競爭機會。

　　市場運行涉及經濟社會各環節，各類主體的利益鏈條極為復雜，僅靠自發秩序難以有效規制各方面關系。從國際經驗看，盡管不同國家和地區的司法邏輯差異巨大，但在推動形成統一市場上，主要依靠法治體系來消除貿易障礙和沖突，已經成為共識。例如，歐盟將成員國實行的產業政策、財政補貼、稅收優惠等行為都納入競爭法的審查范圍；德國和日本高度重視保護中小企業權利，通過抑強扶弱、限大促小的反壟斷執法，助力中小企業發揮優勢。

　　就我國實踐看，自2022年《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》印發以來，全國統一大市場建設全面推進。2024年施行《公平競爭審查條例》，明確對政策措施的審查剛性約束；2025年出臺《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于健全社會信用體系的意見》，健全守信激勵和失信懲戒機制；修訂公司法、反壟斷法、反不正當競爭法，強化對無序競爭的依法治理。2024年12月，《全國統一大市場建設指引(試行)》正式發布，給出了推進全國統一大市場建設的工作導向和基本參照，針對新情況新問題以及長期存在的頑瘴痼疾提出更為細化的解決方案。今年7月召開的中央財經委員會第六次會議提出縱深推進全國統一大市場建設，明確“五統一、一開放”的基本要求，進一步作出部署。

　　頂層設計和工作重點的動態調整都說明，隨著實踐深化，建設全國統一大市場的路線圖更為清晰，重點、難點、痛點、堵點日益明確，迫切需要進一步研究紛繁復雜現象背后的深層次問題，抓緊形成與社會主義市場經濟相適應的制度安排，既治標又治本，并把好的經驗做法及時上升為制度規范。

　　從這個角度看，全國統一大市場建設本身就是一場涉及國民經濟循環各環節各領域的制度建設“攻堅戰”，與進一步全面深化改革同向而行，并將迸發出強大的疊加效應，有力有效推動我國經濟高質量發展。

　　地方保護、市場分割根源何在

　　經過這些年的努力，全國統一大市場“四梁八柱”基本建立，成效持續顯現。市場準入負面清單事項從2018年首版的151項降至2025年的106項，壓減比例約30%；集中清理4218件妨礙全國統一市場和公平競爭的規定和做法，開展新出臺政策與宏觀政策取向一致性評估；在鐵路、核電、低空經濟、商業航天等領域擴大準入……就在今年6月，覆蓋廣東、廣西、云南、貴州、海南5省區的南方區域電力市場啟動連續結算試運行，全國統一電力市場建設取得重大標志性成果。

　　全國統一大市場建設全面提速的同時，也必須看到，經濟循環中還有不少堵點斷點，特別是一些地方比拼“政策洼地”等現象依然存在，地方保護和市場分割屢禁不絕，扭曲市場機制，破壞公平規則，擾亂競爭秩序。

　　一是現行政績考核評價體系、財稅和統計制度與建設全國統一大市場存在不適應環節。

　　對地方政府而言，政績考核評價體系主要強調本地化指標，如地區生產總值增長速度、一般公共預算收入等，這為各地力爭最大化本地經濟產出提供了動機。加之現行財稅、統計等制度不能完全適應全國統一大市場建設要求，進一步加重了地方政府將資源、產業、利潤都留在自己行政邊界之內的沖動。先看稅收，有專家認為，基于生產地原則的地區間稅收分配方式使一些地方政府將企業在本地注冊生產視為“稅源爭奪戰”的關鍵，通過行政干預扭曲市場資源配置，最終導致市場分割。再看統計，目前在省一級已基本實現按經營主體活動發生地來統計經濟數據，但受基礎資料等所限，在一些省份內部，推進相關統計制度改革仍有難點。同時，新經濟業態不斷涌現，如何界定一些新業態的分地區情況，也是個難題。

　　二是一些領域存在法規制度空白，在市場準入、監管尺度等方面存在障礙。

　　我國新業態新領域發展迅猛，不少現行法律法規已經難以適用新情況。低空經濟就是個典型例子。目前，相關部門主要以《中華人民共和國民用航空法》《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》等為依據，但全局性、根本性的制度規范還存在空白，空域管理法規和標準規范尚不完善，低空空域使用權有待厘清。這些都在一定程度上限制了低空經濟活力的釋放，增加了企業運營成本。

　　已經出臺了法律法規，是否就萬事大吉了？也不盡然。《公平競爭審查條例》發布后，《公平競爭審查條例實施辦法》出臺，著力細化程序標準和職責分工，強化可操作性、可執行性，但各地仍有執行上的困惑。反映較為集中的是對一些關鍵概念的理解比較含糊。例如，對于“特定經營者”如何界定，不同地方和部門的理解有差異，制定相關優惠政策的舉措是否涉嫌違法違規，也不好把握。

　　三是標準不統一、不協同、不兼容的問題較為突出，成為分割市場的又一壁壘。

　　例如，國家標準、行業標準、地方標準并行是一個普遍存在的現象。標準的制定主體多、體系復雜，企業在經營實踐中難以精準對標，這在客觀上也導致市場準入方面存在諸多障礙。又如，我國發展多式聯運已有多年，但海運集裝箱、鐵路運輸集裝箱、內河航運集裝箱的標準還不一樣。國際標準與國內標準存在差異，集裝箱每次轉換都要多掏一筆費用。去年，交通運輸部印發《交通運輸行業標準管理辦法》，國家市場監督管理總局修訂的《行業標準管理辦法》施行，都是從統一標準入手推動全國統一大市場建設的有力舉措。

　　盡管地方保護和市場分割的表現形式多樣、顯性隱性交織，但從根子上看，還是由于法規制度存在短板，制度安排不完備、不銜接、不協調、不一致是主因。

　　形成既“放得活”又“管得好”的經濟秩序

　　如何統籌好有效市場和有為政府？這是經濟學上的世界性難題，也是我國經濟體制改革的核心問題。市場作用和政府作用是相輔相成、相互促進、互為補充的，“看得見的手”用好了，“看不見的手”就能充分發揮作用。加快建設全國統一大市場，抓住補齊法規制度短板這個實質性、根本性、牽引性問題，對“更好發揮政府作用”提出了更高要求。

　　回顧社會主義市場經濟發展歷程，我們曾經在“一管就死”和“一放就亂”的兩難中搖擺。新形勢下，如何形成既“放得活”又“管得好”的經濟秩序，依然是擺在我們面前的重大課題。必須堅持系統觀念，深入研判新時代條件下的新情況新問題新態勢，立破并舉、標本兼治，用好法規制度硬約束的力量，為建設全國統一大市場提供堅實保障。

　　著眼于“立”。加快研究制定全國統一大市場建設條例，進一步明確全國統一大市場的制度框架，為規制地方政府行為、明確行政行為邊界提供法規制度依據，逐步健全全國統一大市場法規體系。加快制修訂社會信用建設法、招標投標法、政府采購法等相關法律法規，強化制度標準的剛性約束。

　　還需注意的是，強調“立”，并不是說法律法規以及相關制度越多越好、越細越好，而是要更加注重統籌協調、取向統一，適度預留空間，避免疊床架屋。當前，一些地方性法規對要素順暢流動還形成一定阻礙，不同條塊的標準還在并行，需要對現有法規制度進行梳理、整合，進一步深化法治協同。

　　發力于“破”。以新發展理念為引領，進一步完善地方政府的政績考核評價體系、激勵機制，使考核“指揮棒”有利于全國統一大市場建設，有效降低誘發地方保護行為的動因。適當增加反映全國統一大市場建設進度、市場競爭公平程度、營商環境友好度等方面的指標及其權重。

　　同時要看到，對標全國統一大市場建設的要求，現行財稅、統計等制度還不能完全適應，這也是一些違背統一大市場行為屢禁不止的深層次原因。需通過深化財稅體制改革，健全有利于高質量發展、社會公平、市場統一的稅收制度，優化稅制體系，分品目、分步驟推進消費稅征收環節后移并穩步下劃地方，規范財政補貼和稅收優惠政策。同時，深化統計制度改革，加強產業活動單位統計基礎建設，優化總部和分支機構統計辦法，逐步推廣經營主體活動發生地統計。

　　聚焦于“效”。任務書和路線圖日益明確，關鍵是確保各項舉措落地見效。要在保障落實上下功夫，不斷完善配套細則，根據實踐及時跟進制度安排。可對全國統一大市場建設進程分階段開展督查，堅決避免部分地方變相執行、敷衍執行、附加執行等行為造成的政策落實不到位等問題。同時要多做宣傳解釋工作，通過發布司法解釋、概念闡釋以及典型案例集，幫助各地各部門正確理解法規制度，避免認識偏差，確保落地效果。

　　(經濟日報調研組 執筆：欒笑語)