在行政管理中對社會發(fā)生效力的文件，85%是各級政府制定的規(guī)范性文件。這些被老百姓稱為“紅頭文件”的文件，一方面在社會生活中扮演著“短平快”的管理角色，另一方面也因存在諸多問題，時常傳出一些不太和諧之音。

　　“文件是決策的載體，把好文件關，對我們基層政府來說就是把住了依法行政的源頭，必須當作政府大事來抓�！焙邶埥�省望奎縣縣長顧百文的話，或許代表了越來越多基層官員的看法。

　　國務院法制辦有關人士稱，兩年多來，兩千多個問題文件得以修改或廢止，意味著不少基層政府監(jiān)督規(guī)范性文件正在實現(xiàn)由“虛”到“實”的轉變。

　　一種趨勢

　　“紅頭文件”數(shù)量正在削減中

　　北京市密云縣。

　　2001年，這個地方一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均每年制發(fā)規(guī)范性文件約50件，縣各部門每年制發(fā)60件。然而，到2006年底，這個縣18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)沒有一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)再制發(fā)對公民權利義務有影響的行政規(guī)范性文件，在縣政府部門中，也只有少數(shù)幾個部門發(fā)過文。

　　“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有必要自行出臺規(guī)范性文件，除非是涉及重大公共利益需要，那也最好以縣政府的名義發(fā)布�！边@是密云縣鎮(zhèn)長們的態(tài)度。

　　阿拉善左旗，這個內蒙古最西部的旗，幾年來，退回了有關蘇木(鄉(xiāng)鎮(zhèn))和旗直各部門提交報審的規(guī)范性文件二百多件。左旗法制辦主任周吉鋒說：“對不符合法律法規(guī)規(guī)定的或無制定必要性的，我們都退回去，現(xiàn)在各蘇木和旗直各部門基本不再出臺規(guī)范性文件，杜絕了政出多門，從源頭上堵塞了違法行政�！�

　　2002年以前，廣東鶴山這個縣級市，每年要發(fā)布規(guī)范性文件10件以上。考慮到縣級政府根本就沒有設定行政許可、行政處罰的權限，市法制辦于是建議市政府盡量少發(fā)、最好不發(fā)“紅頭文件”，應以貫徹法律法規(guī)的規(guī)定為主要工作。

　　擺正位置后，這個市出臺的規(guī)范性文件，從2002年的11件降到2006年、2007年的各1件。市里再也沒有發(fā)生過因執(zhí)行規(guī)范性文件而引發(fā)的行政訴訟或行政復議案件，也沒有公民或團體向政府提出重新審議規(guī)范性文件的建議。

　　河北省石家莊市政府定下原則：可發(fā)可不發(fā)的規(guī)范性文件不發(fā)，有效期可長可短的規(guī)范性文件從短，非發(fā)不可的規(guī)范性文件有效期限不超過兩年�！拔覀儚娬{運用省會城市的立法職能，盡可能地減少規(guī)范性文件的制定，確有必要的規(guī)范性文件到期后，我們會促進其向行政規(guī)章轉化�！笔�家莊市法制辦主任孫二喜介紹說。

　　近年山西省大同市的政府規(guī)范性文件數(shù)量，以每年20%的比例遞減。

　　據(jù)國務院法制辦協(xié)調司孔祥泉處長介紹，隨著我國基層政府實行規(guī)范性文件備案審查步子的加快，削減“紅頭文件”的數(shù)量已經(jīng)成為不少基層政府的主流意識。2005年以來，很多地方對規(guī)范性文件進行了兜底審查清理，清除了一大批早該廢止的文件。與此同時，規(guī)范性文件“有生沒有死”的問題也受到關注，一些地方政府明確規(guī)范性文件的壽命3至5年不等，過期自動作廢。

　　原因之一

　　問題文件責任追究漸成風氣

　　“‘紅頭文件漫天飛’的現(xiàn)象正在淡出人們的視野�！庇袑W者認為，這是推進依法行政的必然結果，而與這種趨勢相伴的另一種現(xiàn)象，則對“紅頭文件”的下降之勢起到了促進作用。

　　“制定機關違反規(guī)范性文件制定程序，要追究責任；制定機關不提供規(guī)范性文件查閱，要追究責任；各級政府法制機構不履行規(guī)范性文件審查、備案登記職責，要追究責任。”這是海南省制定規(guī)范性文件有關規(guī)定。

　　記者了解到，目前很多地方不乏這樣的規(guī)定，也不乏執(zhí)行和落實。

　　貴州省銅仁地區(qū)的歷任領導一脈相承地重視規(guī)范性文件的備案審查工作。他們將規(guī)范性文件的制發(fā)與報備，作為依法行政考核主要內容納入行署對各縣級政府和所屬工作部門年度目標考核分值，凡制發(fā)規(guī)范性文件違法和不按規(guī)定報備的，對其依法行政工作給予一票否決，全部扣除其依法行政考核分值；對情況嚴重的，嚴肅追究單位負責人的責任。

　　按照當?shù)氐呢熑巫肪恐贫龋?005年，銅仁地區(qū)交警支隊因違法設定收費文件亂收費，其班子成員在2006年被行署整體調整；2006年，銅仁市規(guī)劃局自行出臺規(guī)范性文件嚴重違法，行署責成銅仁市政府撤銷了該局局長的職務。

　　河南省沁陽市出臺了5個荒唐文件，沁陽市市長為此受到批評。這些“紅頭文件”規(guī)定，投資沁陽五千萬元以上或符合其他條件的外地客商，可享受一系列諸如在本地開車違法可以不罰款、子女就學可以不審核等“法外優(yōu)惠”。2006年，國務院法制辦介入此事審查并給予糾正。

　　吉林、黑龍江、江蘇等省多采取點名通報方式問責。2006年，經(jīng)吉林省政府同意，吉林省法制辦下發(fā)了《關于2005年規(guī)章規(guī)范性文件備案審查監(jiān)督工作的通報》，對含有違法不當內容的規(guī)范性文件進行了點名通報，涉及長春市等8個市政府、省安監(jiān)局等8個部門制發(fā)的23件違法不當?shù)囊?guī)范性文件或不具有效力的非規(guī)范性文件。

　　《廈門市行政機關工作人員行政過錯責任追究暫行辦法》中，明確規(guī)定了對規(guī)范性文件違法情形的行政過錯責任。這在很大程度上改變了制發(fā)機關以往過于隨便的工作作風，問題文件的比例從2001年的36.8%下降到2006年的12.7%。

　　原因之二

　　公民提請審查“有去有回”

　　“我們通過報紙和政府網(wǎng)站發(fā)布公告，公布投訴電話和通訊地址，并實行網(wǎng)上受理，建立了比較通暢的提請審查的渠道。近兩年共受理社會公眾提請審查36件，全部依法作出處理和答復�！奔�林省法制辦王繼處長在座談會上介紹說。

　　公民提請審查，就怕政府拖著不審，最終“肉包子打狗”有去無回�！艾F(xiàn)在看來，這種擔心在一些地方是多余的。審查渠道的暢通是形成‘紅頭文件’減發(fā)之勢的又一個原因�！庇嘘P學者分析說。

　　2006年底，吉林省長春市部分經(jīng)營二手車交易的業(yè)主提出申請，認為市政府出臺的《二手車流通管理規(guī)定》、《關于整頓和規(guī)范二手車流通行業(yè)的通知》內容違法，剝奪了他們依法獲得的經(jīng)營權，要求予以糾正。吉林省法制辦經(jīng)審查認定以上兩份文件部分內容違法，很快下發(fā)了《自行糾正通知書》，問題得到及時解決。

　　今年4月，貴州省銅仁地區(qū)紅綠林公司舉報印江、石阡等縣政府出臺文件違法，行署馬上責成法制、監(jiān)察等單位對其進行專案調查，發(fā)現(xiàn)縣政府出臺的文件的確與反不正當競爭法相違背，文件很快被廢止。

　　今年6月，廣東省深圳市一公民給廣東省法制辦去信，反映省公安廳、交通廳發(fā)布的《關于進一步加強機動車駕駛人培訓、考試工作的通知》涉嫌對機動車駕駛證許可增設“提供駕校培訓記錄”的許可條件，因此提請審查。法制辦受理審查后發(fā)現(xiàn)，此文件既未履行備案審查程序，也未在《廣東省人民政府公報》上發(fā)布。廣東省法制辦認定省公安廳、交通廳發(fā)布文件增設行政許可條件違法。兩家單位接受上述觀點，迅速撤銷了違法文件。

　　《溫州市人民政府行政執(zhí)法投訴規(guī)定》的出臺，啟動了當?shù)匾?guī)范性文件異議處理機制。根據(jù)群眾提請的審查建議，《溫州市外來機動車駕駛人聘用備案登記管理辦法(試行)》、《溫州市三線搭掛安全管理辦法》、《文成縣煙花爆竹安全管理暫行規(guī)定》等文件，因擅自擴大解釋、自行設定行政處罰、設置許可前置條件等，被一一撤銷。

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