原因之三

　　審查內容由合法性向適當性拓展

　　湖北省漢川市2006年下發文件，指定公務招待只能用小糊涂仙(神)酒；今年6月，甘肅省蘭州市擬規定，全市普通級牛肉面館的大碗牛肉面不得超過2.5元……這些“紅頭文件”一經發出就引起了極大的爭議。

　　行政法學專家、北京大學教授姜明安認為，規范性文件最為突出的就是“亂”、“濫”二字，“制定主體亂、調整范圍亂、制定程序亂，總之圍繞濫用行政權力打轉”。具體表現在設定公民義務或剝奪公民權利無依據；擅自設定行政處罰內容或自行規定罰沒款的收繳方式；擅自設定行政審批事項或增設審批環節、條件；文件制定不符合技術規范；強調行政管理相對人的義務多，規定管理機關責任和制約的措施少這5大問題上。

　　江西省法制辦有關人士介紹，2006年以來，江西省法制辦依法受理了通過行政復議途徑轉送的4件規范性文件，每件都提出了合法性審查意見。

　　據了解，復議案件涉及的規范性文件是否合法的問題，在近年來各級政府開展的規范行文件備案審查工作中，無一例外被列為審查重點。而在一些行動較快的地方，審查監督開始向適當性、協調性延伸。

　　河南省安陽市法制辦副主任張劍虹介紹，安陽市一方面堅持以合法性審查為重點，對文件所涉及的行政許可、行政處罰、行政強制、行政事業性收費等內容是否有法律、法規、規章的依據進行重點審查；另一方面還要對規范性文件的適當性和協調性進行全面審查，使之符合合理行政的要求，同時要求不同機關制定規范性文件涉及到同一事項的，有關內容必須協調一致，不能相互矛盾。

　　廣西要求全區各級政府把握備案審查質量，按照“1234”要領操作：

　　先是把握“一條主線”，看報備的規范性文件是否與法律、法規、規章及黨和國家的政策相抵觸，是否反映了改革開放精神和本地的實際，是否體現了社會公平公正原則；

　　然后認真查找“兩化”，看報備的規范性文件是否存在地方利益合法化和部門利益合法化的問題；

　　接著清查“三個越權”，即清查報備的規范性文件是否存在越權設定行政許可、越權設定行政收費、越權設定減免稅；

　　最后清理“四種違法”，即清理報備的規范性文件是否存在違法設定行政處罰、違法設定行政強制措施、違法設定集資、違法設定攤派。

　　黑龍江省齊齊哈爾市還提到應注意的一些技術性問題。比如，文件的主要內容與新法是否相適應，是否已被新的法律、法規代替；文件涉及的有關具體事項的管理權限是否已下放等。

　　實在把握不了的問題，河南省安陽市便開門審查。比如，在審查市轄縣《城鎮房屋拆遷貨幣補償基準價等問題的若干規定》時，他們對該縣制定的補償標準是否合適、是否符合當地實際有疑問，因此采取論證會形式，主動邀請市拆遷辦、縣法制機構、有關起草部門和有關專家進行座談，對文件中制定標準的依據進行充分討論。審查表明，該文件制定的標準偏低，且對臨街門面房和住宅采取統一的補償標準違反了有關規定，因此該文件被退回重新修改。

　　努力方向

　　讓更多“紅頭文件”接受“體檢”

　　湖南省郴州市蘇仙區曾為大量規范性文件游離于監督之外頭疼。

　　1996年，區計生委制定的《關于切實加強計劃生育合同責任保證金管理的意見》規定，由鄉鎮計生辦收取計劃生育合同保證金。于是，各鄉鎮計生辦據此向群眾收錢，一撥撥的群體性上訪由此開始。

　　計生委的文件很快被撤了。就在這一年，區政府痛下決心必須抓住規范性文件管理這個源頭。區政府通過制定各項制度明文規定：區直部門、鄉鎮政府和街道辦事處制定規范性文件，必須在發布后的15日內報區政府備案，納入區政府目標管理，實行責任追究；每半年，區政府在“蘇仙公眾信息網”上公布一次規范性文件目錄，接受群眾監督；每年，對區直部門、鄉鎮政府和街道辦事處的報備情況進行一次專項檢查，檢查結果公開通報。

　　2005年，蘇仙區通報批評了兩個鄉鎮、一個局，并處分了相關責任人。結果此后近兩年的時間里，蘇仙區規范性文件報備率達到了100%。

　　這兩年來，海南省經省政府備案登記的規范性文件1360余件，各市、縣本級政府備案登記的規范性文件750余件。兩數相加已經超過過去10年的總和。

　　為什么一下子數量上來了？海南省法制辦副主任劉登山介紹說：“我們將備案登記納入了規范性文件制定程序。在海南，現在未經備案登記的規范性文件不得公布實施，未經法律審核的規范性文件不得提請審議，未經法制機構法律審核確認意見的規范性文件不予備案登記。”

　　陜西省政府要求，凡涉權涉法文件，必須“逢文必審”。

　　為推動基層政府盡快行動，陜西省的市、縣《政府議事規則》都明確規定，未經政府法制機構進行合法性審核的文件，政府常務會議一般不予審議。現在，市、縣政府基本做到凡涉權涉法文件，若無法制機構審核意見，不上會，不簽發，即使列入審議議題也要拿下來。今年5月，《寶雞市新型農村養老保險試行辦法》送審稿在提交市政府常務會議審議時，發現未經法制機構審核而被取消審議。

　　省政府同時要求市、縣政府及部門制定的規范性文件，必須按時報送備案。近兩年來，陜西省、市、縣政府共完成規范性文件備案審查1186件，糾正違法文件51件。

　　黑龍江省望奎縣縣長顧百文講了他們縣的一件事。

　　有段時間，縣里發文失控。怎么了？因為縣法制辦只監督有“辦法、細則、規定”字樣的文件，于是很多部門為回避備案監督，經常使用“通知”等文種，發布應該由“辦法、規定、細則”等文種發布的涉及公民權利義務內容的文件。在近一年的時間里，沒有一個辦法、規定要求出臺，但通知一個接著一個。縣法制辦感到自己不對了，監督不應拘泥于文件形式，而要看文件內容，只要涉及公民、法人和其他組織權利、義務，只要在轄區有普遍約束力的，就該納入規范性文件管理范圍，無論是“通知”還是“規定”都要服從于內容。現在，望奎縣已把行政公文全部列入審查范圍。

　　據國務院法制辦協調司副司長江凌介紹，圍繞推進規范性文件備案審查，各地創設了二十多項制度把關“紅頭文件”的制發。如，規范性文件制定程序制度、備案審查制度、前置審查制度、征求意見制度、說明制度、聽證制度、公民提請審查制度、定期清理制度、定期檢查制度、統計通報制度、實施后評估制度等等。

　　截至目前，全國31個省、自治區、直轄市人民政府都通過地方立法的形式建立了規范性文件備案制度，制定或者修訂了有關規范性文件備案和制定程序的規章43部；90%以上的市級人民政府和80%以上的縣級人民政府建立了規范性文件備案制度。

　　不過，有專家估計，目前全國規范性文件數量至少不低于二百萬件，還有不少“紅頭文件”沒有履行“體檢”程序。不斷有問題文件的曝光，說明加強規范性文件備案審查監督，還有很長的路要走，很多的工作要做。

　　國務院法制辦從去年開始，確認了全國87個市、縣級法制機構為規范性文件備案審查工作示范單位，冀希由此加速縣市政府依法行政步伐。

　　此次座談會上，很多地方強烈反映人手太少。現在的基層法制機構，人單力薄，卻承擔著大量政府交辦的法律事務，從企業兼并、合同談判到拆遷、破產不一而足，什么事情難處理，什么事情就會出現法制部門的身影。同時，他們還肩負著規范性文件備案審查、行政復議等多項職責。“即使是超負荷運轉還是感到力不從心，‘小馬拉大車’終究是吃力的。”座談會上一位“老法制”說。

　　不少人認為，國務院應當像全國人大常委會那樣，成立專門的備案審查機構，加強對法規規章的備案審查，并加大對地方規范性文件備案審查工作的指導。同時，地方政府也應加大法制機構力量配備。有人坦陳：“監督力量的薄弱，至少從目前看是制約監督的一大障礙。”(李立）

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