土地一級市場的淵源

　　盡管在國家的正式法規政策中找不到“土地一級開發”的字樣，但土地一級開發市場形成由來已久。

　　所謂土地一級開發，簡單說就是“生地”變“熟地”的過程。具體說，是指由政府或其授權委托的企業，對一定區域范圍內的城市國有土地(毛地)或鄉村集體土地(生地)進行統一的征地、拆遷、安置、補償，并進行適當的市政配套設施建設，使該區域范圍內的土地達到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建設條件(熟地)，再對熟地進行有償出讓或轉讓的過程。與之相對應，房地產商拿到地后蓋房子則屬于土地二級開發。

　　我國的土地市場是伴隨著城市化進程和房地產業發展形成的。在上世紀90年代后期，土地一級市場和二級市場界限模糊，房地產開發企業通過協議從政府手中拿生地，并全程參與拆遷、征地、市政建設等幾乎全部前期過程，然后直接進行房地產開發建設。

　　“企業代替政府拆遷激化了很多矛盾。”田彥軍認為，企業是追求利潤最大化的利益主體，為了降低成本，他們會壓縮拆遷費用，嚴重損害被拆遷人的利益。各地野蠻拆遷事件不斷發生，激化了矛盾，導致因拆遷問題上訪者增多。

　　為此，國家多個部門聯合出臺規定，禁止直接出讓生地，并制訂了達到熟地的標準，包括拆遷征地手續完畢，完成土地整理等前期開發工作。為配合《國務院關于深化嚴格土地管理的決定》的執行，北京市于2005年4月1制訂《北京市國有建設用地供應辦法(試行)》，該辦法規定，征收農村集體用地用于商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性項目建設的，由政府土地儲備機構或委托的房地產開發企業資質的單位按照《北京市建設征地補嘗安置辦法》的規定執行，并對征地進行一級開發后，方可供應。因此可以說，是現實和政策共同催生了土地一級市場。

　　土地一級開發的特點是資金密集，資金需求往往要幾億元甚至幾十億元，這又使得融資成為一個難題，因為一級開發的土地不能抵押，加上受宏觀調控政策的影響，銀行對包括土地一級開發在內的房地產行業貸款處于收縮狀態，同時也缺少債券、股票上市等直接融資渠道。

　　隨著土地市場的日益繁榮，土地一級開發越來越受到各級政府和開發商的關注。目前全國土地一級開發存在三種情況：一是仍由地方政府主導做，這在目前很多市場化程度不是很高的中小城市普遍存在；二是國有企業或事業單位性質的土地儲備機構做，政府和企業或儲備機構在土地收益上有一個分成，比如上海、杭州等地；三是政府委托企業來做，政府負責管理和監督。

　　弊病叢生

　　與已經進入市場化運作的二級開發即招拍掛相比，土地一級開發市場化進程明顯滯后。顯著的差距是透明度極差，許多地塊的一級開發是由政府和企業秘密簽訂的協議，外界極少知曉，一級開發商也頗顯神秘。

　　“這難免會產生尋租的可能。”土地規劃院規劃所所長張曉玲博士接受《經濟》采訪時認為，市場化顯著的特征就是透明，而不公開監督便無以言透明，因此為尋租行為留下了空間。

　　一級開發就是開發商為政府打工，不享有土地的任何權利，土地還是政府的，開發商做完并經驗收合格后就應“一走了之”。但一級開發商不甘心到此為止，他們無不積極向下游的二級市場延伸，而且往往都能如愿以償。因為開發商在一級開發中具備了土地成本定價、對規劃及地塊的熟悉程度等優勢，使得其他的開發企業在類似的土地競爭中“望而卻步”。

　　2005年，北京的個人合作建房者于凌罡最終放棄其看好的芍藥居地塊，就是因為在這幅被描述為已完成“三通一平”的地塊中央，存留一座占地405平方米的鍋爐房。業內人士一望便知，這是原開發商通過各種方式為其他競爭者設置層層障礙的典型例子之一。

　　另一個輕松拿地的方式是憑苛刻的回購約定。2006年9月20日，北京市土儲中心公開掛牌出讓朝陽區白家莊寫字樓以及商業用國有土地使用權，規劃建筑面積為9.26萬平方米，起始價為79654.84萬元。該宗地的一級開發商通過“有關限定回購的約定”，不僅無形中抬高了摘牌門檻，而且導致別的企業即使以瘋狂的價格摘牌成功，也會讓一級開發商賺個盆滿缽滿。后來，這家一級開發商最終以稍高于起始價的8.08億元奪得該宗地的二級開發權。

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