從北京土儲中心網站上公布的“交易結果”中可以看到：2004年12月29日成交的海淀區中關村西區綜合科技貿易用地，競得人和土地一級開發商都是北京中關村國際商城發展有限公司；2004年12月21日成交的“車公莊危改小區D區綜合樓”用地，競得人和土地一級開發商都是北京隆盛房地產開發有限公司。北京西南區域超大盤萬年花城也是由萬年集團從一級開發做起的。“海淀區頤清家園項目ⅡA、ⅡB、Ⅲ地塊住宅及配套用地”、“良鄉拱辰南大街理想SOHO”等土地競得人和土地一級開發商均為一家等等。

　　還有利潤問題。按照北京市的規定，通過招標方式選擇開發企業負責土地開發具體管理的，開發企業的管理費用(即利潤)不高于土地儲備開發成本的2%。開發企業負責籌措資金、辦理規劃、項目核準、征地拆遷和市政建設等手續并組織實施，招標底價包括土地儲備開發的預計總成本和利潤，利潤率不高于預計成本的8%。

　　“這個數字如何確定？”有關專家提出了疑問。張曉玲認為，對于自籌資金進行一級開發的開發商來說，8%的利潤對他們來說并沒有吸引力，但他們完全可以通過其他方式把成本做大，從虛報的成本中拿利潤。“比如每畝地實際成本是20萬元，他可以做成30萬元，多出的在政府看來是成本，對開發商來說就是實實在在的利潤，另外還可以名正言順地拿到所規定的8%。”

　　田彥軍認為，從房價這個終端市場看，其構成中土地價格的比例越來越高，其中一個原因可以追溯到一級土地開發，開發商故意把一級開發成本做大，成本高了，招拍掛的起價顯然也會水漲船高，進而會影響到房價上漲。

　　制度真空

　　盡管土地一級市場存在已久，而且弊端累累，但全國性的相關法律政策至今仍然是個空白。

　　“在沒有成套的政策出來之前，任何人都不好說。”國土資源部新聞辦的毛先生對《經濟》表示，土地一級開發是個很復雜的問題，目前并沒有全國性的政策法規，各地也只是在探討試點階段。

　　據了解，北京出臺的《北京市土地一級開發項目招標投標暫行辦法》和此前的《北京市土地儲備和一級開發暫行辦法》均已上報給了國土資源部。但至今國土資源部并沒有明確表態，“支持還是反對都沒有聽說過。”一位知情人士告訴《經濟》記者。

　　另外，由于此項政策的制訂和實施部門均為北京市國土資源局和下屬的土儲中心，北京市政府也沒有明確表態。

　　從北京前后三個辦法的內容來看，顯然是希望把土地一級開發向市場化推進。

　　《北京市土地儲備和一級開發暫行辦法》第四條規定：土地儲備開發堅持以政府主導、市場化運作的原則，可以由土地儲備機構承擔或者通過招標方式選擇有相應資質等級的房地產開發企業(以下簡稱開發企業)承擔。《北京市土地一級開發項目招標投標暫行辦法》第四條明確規定：土地一級開發項目招標投標活動應當遵循公開、公平、公正和誠實信用的原則，并接受社會的監督。毫無疑問，這兩個辦法體現了政府部門推進市場化的決心。

　　2006年3月，杭州市政府辦公廳下發了《關于進一步加強政府儲備土地開發整理的實施意見》；7月，海南省政府出臺《關于規范企業參與成片開發的通知》，兩者雖然沒有出現土地一級開發的字樣，但實際上就是針對一級開發的專項政策。

　　田彥軍認為，土地一級開發的發展方向是培育市場化的土地一級開發主體，實行市場準入制度。

　　由于土地一級開發不僅僅是一個工程，其中涉及拆遷、規劃、征地手續以及市政建設等等方面，因此這是一個政策性很強的工程，其復雜程度遠遠高于普通的市政工程。

　　付兵負責的中國土地一級開發網主要為政府和開發商提供土地一級開發的咨詢顧問，包括相關政策性和技術性的咨詢、規劃等。他認為，政府的作用是規范和制定政策，而實施主體應該交給企業。

　　在北京市公布的上述兩塊地一級開發招標的公告中，明確規定土地一級開發的主要內容包括辦理規劃意見書、核準批復、征地等手續，自籌資金組織實施征地、拆遷和大市政建設等土地一級開發工作，申請土地一級開發驗收等。

　　對此，張曉玲認為，在目前的土地一級開發中，政府和開發商的職責和權限有待進一步厘清，比如征地是政府的權限，而企業沒有這個權限。政府的主要職責和任務是制定政策和規范市場行為，而企業才是市場的主體。“關鍵是政府行為的界定，別搞成政府像企業，企業像政府。”

　　田彥軍認為，目前一級土地開發管理較為混亂，加上制度缺失，已經成為制約土地管理以及土地市場良性發展的嚴重障礙。因此急需出臺全國統一的、可操作性的土地一級開發政策法規，確立政府主導下的土地一級開發市場化機制，以保證政府、開發商和原駐地居民的共贏，降低土地開發成本。(記者 張衛華)

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