(東西問)常健：全過程人民民主如何維護(hù)民主權(quán)利？

　　中新社北京3月5日電 題：全過程人民民主如何維護(hù)民主權(quán)利？

　　作者 常健 南開大學(xué)人權(quán)研究中心主任、南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師

　　中國是中央集權(quán)的單一制國家，具有單一政權(quán)單一主權(quán)的國家結(jié)構(gòu)形式。中國又是人口和地理上的大國，人口排名世界第一，國土面積排名世界第三。在中國實行民主制度面臨著特殊的挑戰(zhàn)。

　　從歷史上看，國家分裂和封建割據(jù)是對國家強(qiáng)盛與人民安定的最大威脅，而實現(xiàn)國家統(tǒng)一是社會的普遍期望與全民共識。中國近現(xiàn)代在探索國家現(xiàn)代化道路的過程中，曾嘗試各種民主制度。經(jīng)驗教訓(xùn)顯示，在中國實行民主制度，最大的挑戰(zhàn)在于如何既保障人民當(dāng)家作主，又有效防止國家一盤散沙甚至割據(jù)分裂。

　　中國國土面積巨大，人口眾多，各地情況千差萬別。采用全面的直接民主形式，雖有利于更直接反映民意，但容易導(dǎo)致國家權(quán)力的分散甚至國家分裂；采用多層級間接民主形式，雖有利于保障國家權(quán)力的統(tǒng)一，卻難以充分表達(dá)千差萬別的民意。

　　經(jīng)過長期摸索，中國在維護(hù)中央集權(quán)單一制國家結(jié)構(gòu)的前提下，逐漸探索出了以“全過程人民民主”為特征的新型民主制度。

　　根據(jù)2021年12月4日國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《中國的民主》白皮書，全過程人民民主“實現(xiàn)了過程民主和成果民主、程序民主和實質(zhì)民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統(tǒng)一，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主”，“把選舉民主與協(xié)商民主結(jié)合起來，把民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督貫通起來，涵蓋經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明等各個方面”。

　　從效果上看，全過程人民民主一方面“使國家政治生活和社會生活各環(huán)節(jié)、各方面都體現(xiàn)人民意愿、聽到人民聲音，有效防止了選舉時漫天許諾、選舉后無人過問的現(xiàn)象”；另一方面使中國“在劇烈的社會變革中，沒有發(fā)生后發(fā)國家在現(xiàn)代化進(jìn)程中容易出現(xiàn)的社會動蕩，不僅創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展奇跡，也創(chuàng)造了社會長期穩(wěn)定奇跡”。

　　從政治發(fā)展的角度看，提出全過程人民民主重大理念，顯示出中國共產(chǎn)黨和中國政府在全面建成小康社會完成后，在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國和實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興過程中推進(jìn)民主建設(shè)的政治意愿和積極努力。民主的推進(jìn)，雖然在形式上表現(xiàn)為民主領(lǐng)域、層次、環(huán)節(jié)、形式的擴(kuò)大和增加，但最終都要落實到人民民主權(quán)利的增擴(kuò)。因此，需要進(jìn)一步深入探討全過程人民民主將會增擴(kuò)哪些民主權(quán)利，以及因此會帶來哪些新的問題和挑戰(zhàn)、如何應(yīng)對這些挑戰(zhàn)。

　　政治、政策和管理全過程的民主權(quán)利

　　綜合各方分析，可以發(fā)現(xiàn)“全過程人民民主”所要表達(dá)的“全”主要涉及以下四個方面：一是過程全鏈條，包括了民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督；二是層次全方位，包括了黨內(nèi)民主與人民民主、基層自治民主與國家政治民主、國內(nèi)民主與國際關(guān)系民主化；三是領(lǐng)域全覆蓋，包括了政治民主、經(jīng)濟(jì)民主、軍事民主、文化民主；四是形式全包含，包括了直接民主與間接民主、選舉民主與協(xié)商民主、傳統(tǒng)民主與網(wǎng)絡(luò)民主。

　　但從過程角度分析，全過程人民民主涉及三個過程，即政治過程、政策過程、管理過程。政治過程主要涉及權(quán)力的分配，包括協(xié)商、選舉、任命、立法、執(zhí)法、司法等主要環(huán)節(jié)。政策過程主要涉及政策的制定與執(zhí)行，包括問題認(rèn)定、議程設(shè)置、政策形成、政策合法化、政策執(zhí)行、政策評估等基本環(huán)節(jié)。管理過程主要涉及經(jīng)濟(jì)和基層社會組織的運(yùn)行，包括計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制等基本環(huán)節(jié)。

　　政治過程、政策過程、管理過程之間存在一定的交叉，但仍是三個不同的過程，其重心與內(nèi)在邏輯有著重要的差別。各過程涉及的民主權(quán)利也有一定差異。

　　政治過程的民主要實現(xiàn)人民當(dāng)家作主，由人民來決定政治權(quán)力的分配和行使規(guī)范，涉及的是人民在政治領(lǐng)域的選擇和決定的權(quán)利。它涉及在政治選舉環(huán)節(jié)的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，在立法環(huán)節(jié)的知情、參與、表達(dá)、協(xié)商和監(jiān)督權(quán)，在任命、執(zhí)法、司法等環(huán)節(jié)中的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

　　政策過程的民主則要實現(xiàn)人民對政策過程的制約和監(jiān)督，防止所委托的政治權(quán)力行使者作出違背人民意愿和利益的決策，涉及的主要是人民在社會各個領(lǐng)域的參與權(quán)利。它具體涉及在政策提出環(huán)節(jié)的倡議表達(dá)權(quán)，在政策制定環(huán)節(jié)的決策知情、參與、表達(dá)、協(xié)商和監(jiān)督權(quán)，在政策執(zhí)行環(huán)節(jié)的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，在政策評估環(huán)節(jié)的參與和表達(dá)權(quán)。

　　管理過程的民主則要實現(xiàn)社會成員對所在基層社區(qū)和組織的自主管理，涉及的主要是基層群眾的自治權(quán)利。其中不僅包括社區(qū)和組織事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、協(xié)商權(quán)、監(jiān)督權(quán)，而且包括選舉權(quán)和投票抉擇的權(quán)利。

　　全過程人民民主對民主權(quán)利的優(yōu)化需求

　　推行全過程人民民主，需要細(xì)化、擴(kuò)大、增加人民在政治、政策和管理過程中享有的民主權(quán)利。

　　首先是對原有民主權(quán)利的細(xì)化。中國保障的民主權(quán)利通常被概括為選舉權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。全過程、全鏈條民主要求進(jìn)一步細(xì)化各項權(quán)利的具體內(nèi)容。例如，要具體確定三個過程中各個環(huán)節(jié)的各項民主權(quán)利，以及這些民主權(quán)利的合法實現(xiàn)方式。

　　其次是對原有民主權(quán)利范圍的擴(kuò)大。根據(jù)全過程人民民主的要求，需要適當(dāng)擴(kuò)大各項民主權(quán)利的行使范圍，使其在社會各領(lǐng)域都有所體現(xiàn)。如擴(kuò)大選舉過程的知情權(quán)，擴(kuò)大公民對政治過程的監(jiān)督權(quán)等等，擴(kuò)大公民對政策過程的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)，擴(kuò)大基層社區(qū)、社會組織的自治權(quán)利。

　　最后是補(bǔ)齊或增加一些環(huán)節(jié)中的民主權(quán)利。根據(jù)全過程人民民主的要求，需要在一些環(huán)節(jié)增設(shè)相應(yīng)的民主權(quán)利。如在地方主要官員的任命環(huán)節(jié)，適當(dāng)增加公民的抉擇權(quán)；在政策制定環(huán)節(jié)和基層管理環(huán)節(jié)，適當(dāng)增加公民的協(xié)商權(quán)。

　　全過程人民民主對民主機(jī)制的完善需求

　　全過程人民民主要求在政治、政策、管理過程的各個環(huán)節(jié)適當(dāng)增擴(kuò)人民的民主權(quán)利。但增擴(kuò)民主權(quán)利有可能帶來決策和管理效率和質(zhì)量的降低，這是全過程人民民主必須面對的新挑戰(zhàn)。

　　要在保證人民民主權(quán)利的前提下提升決策的效率和質(zhì)量，就必須建立和完善一系列相關(guān)機(jī)制。具體來說，需要完善公眾知情的發(fā)布和申請機(jī)制、各方意見的匯集與共識形成機(jī)制、參與的代表和負(fù)責(zé)機(jī)制、不同利益的協(xié)商機(jī)制、主張分歧的管理機(jī)制、抉擇的投票機(jī)制、監(jiān)督的質(zhì)詢與問責(zé)機(jī)制，以及黨對全過程民主的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制。

　　綜上所述，全過程人民民主是根據(jù)中國作為人口和地理大國且實行中央集權(quán)的單一制國家的具體國情，所采取的一種民主形式，它涉及政治、政策、管理三個過程各個環(huán)節(jié)的民主權(quán)利。與西方建立在政黨競爭基礎(chǔ)上的以選舉主導(dǎo)的民主制度相比，中國在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的全過程人民民主更能維護(hù)和促進(jìn)國家和人民的整體和長遠(yuǎn)利益，兼顧社會不同群體的利益訴求，有效保護(hù)少數(shù)和弱勢群體利益，形成強(qiáng)大的發(fā)展合力。中國改革開放四十多年經(jīng)濟(jì)和社會的快速發(fā)展，以及此次抗擊新冠肺炎疫情的成功實踐，都證明了這種民主體制相對于西方一些國家民主制度的優(yōu)越性。

　　全過程人民民主是對民主提出的更高要求。發(fā)展全過程人民民主需要對人民民主權(quán)利進(jìn)行細(xì)化、擴(kuò)大和增加，同時完善相應(yīng)的民主機(jī)制來應(yīng)對民主權(quán)利增加所帶來的新的挑戰(zhàn)。(完)

　　作者簡介：

　　　常健，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，南開大學(xué)人權(quán)研究中心(國家人權(quán)教育與培訓(xùn)基地)主任，中國人權(quán)研究會常務(wù)理事。主要研究領(lǐng)域為人權(quán)理論與制度、公共治理與沖突管理。出版《人權(quán)的理想·悖論·現(xiàn)實》《當(dāng)代中國權(quán)利規(guī)范的轉(zhuǎn)型》《中國人權(quán)保障政策研究》《效率、公平、穩(wěn)定與政府責(zé)任》等學(xué)術(shù)專著，編寫《歐美哲學(xué)通史》(現(xiàn)代哲學(xué)卷)《現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》《公共沖突管理》《領(lǐng)導(dǎo)學(xué)教程》《公務(wù)員培訓(xùn)人權(quán)用書》《人權(quán)知識公民讀本》等教材，擔(dān)任《中國人權(quán)事業(yè)發(fā)展報告》(藍(lán)皮書)副主編、《中國人權(quán)在行動》系列叢書主編、《Cross-Cultural Human Rights Review》雜志副主編，在專業(yè)學(xué)術(shù)期刊發(fā)表學(xué)術(shù)論文140余篇，《人民日報》《光明日報》《中國社會科學(xué)報》等發(fā)表評論和學(xué)術(shù)文章40余篇。參與多期國家人權(quán)行動計劃和多部政府人權(quán)白皮書的起草工作，多次作為中國人權(quán)研究會代表團(tuán)成員參加聯(lián)合國人權(quán)理事會會議和邊會并作發(fā)言。