(東西問)周黎安：中國的地方政府為何扮演的是“幫助之手”？

　　中新社北京3月6日電 題：中國的地方政府為何扮演的是“幫助之手”？

　　作者 周黎安 北京大學(xué)光華管理學(xué)院教授、副院長

　　國際知名經(jīng)濟學(xué)家張五常提出過一個著名問題：在那么多不利因素下，中國的高速增長持續(xù)了那么久。中國究竟做對了什么才產(chǎn)生我們見到的經(jīng)濟奇跡？

　　有學(xué)者指出，如果按照西方的有限政府、獨立司法、產(chǎn)權(quán)保護等維度對全世界的國家進行排名，中國排名顯然靠后。但中國為什么能夠支撐這么快速的經(jīng)濟增長？

　　回答以上問題就需要涉及“國家能力”。但“國家能力”這頂大帽子下充滿了各種各樣相互沖突的描述與判斷，我們很難滿足于“國家能力”是強還是弱這種簡單籠統(tǒng)的判斷。例如，不管是從政權(quán)深入農(nóng)村的滲透力、資源汲取力還是政策動員力來看，我們的“國家能力”在計劃經(jīng)濟時代都已達到空前的規(guī)模水平。雖然那時我們?nèi)〉昧撕芏鄟碇灰椎慕?jīng)濟和社會成就，可是并沒有帶來經(jīng)濟發(fā)展的突破性躍進。這是為什么？

　　筆者認為，當我們思考“國家能力”的時候，做事的能力是一方面，另一方面可能還有做事的激勵、能否把事做對、且做對的事。

　　從20世紀90年代開始，經(jīng)濟學(xué)家很關(guān)注中俄經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的比較。安德魯·施萊弗等提出一個很有意思的觀察視角：俄羅斯地方政府扮演的角色更多是“掠奪之手”——對私人企業(yè)，政府不是去幫它，而是去騷擾它，剝奪其權(quán)利，攫取其財產(chǎn)；相比之下，中國地方政府更多扮演“幫助之手”的角色。

　　“官場+市場”

　　為什么中國地方政府是“幫助之手”而非“掠奪之手”？我們需要用新框架加以解釋，可以簡單總結(jié)為“官場+市場”。

　　在筆者看來，中國最有意思的現(xiàn)象并不是官場競爭和市場競爭這兩個層面競爭的存在，而是中間的“+”。

　　“+”的意義，一方面體現(xiàn)在地方官的績效考核依賴于當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的表現(xiàn)，因此他們在官場競爭的命運取決于其轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)在市場上競爭所創(chuàng)造的產(chǎn)值、稅收和就業(yè)；另一方面，表面上看是兩個地方的企業(yè)在市場上展開競爭，實則背后是非常關(guān)心它們競爭命運的地方官員，這些地方官員會盡其所能，動用行政、財政、金融等資源幫助本地企業(yè)更好地贏得市場競爭。所以，“+”是一種雙重嵌入，一種中國特色的政經(jīng)互動模式。

　　這種雙市場競爭體制帶來了什么？先說直觀的結(jié)果。

　　首先，兩個轄區(qū)的競爭促成轄區(qū)內(nèi)地方官員和地方企業(yè)間的密切合作，使得他們發(fā)展成一個“政經(jīng)共同體”。一個為政績，一個為業(yè)績，而企業(yè)業(yè)績恰好也是官員政績；反過來，官員拿到政績也會反哺企業(yè)業(yè)績，這是地方官員和地方企業(yè)攜手形成“政經(jīng)共同體”和利益鏈接的關(guān)鍵。所以，中國的這種“政治錦標賽”以及所衍生的“官場+市場”模式實際上促成了地區(qū)增長性聯(lián)盟的形成。

　　其次，轄區(qū)之間兩個“政經(jīng)共同體”相互競爭。如果只有政企合作，就極有可能演變成政企合謀、權(quán)錢交易、利益勾兌等。但在中國，不僅轄區(qū)內(nèi)部存在政企合作，轄區(qū)間還存在激烈競爭，最終塑造了地方官員和地方企業(yè)間合作的性質(zhì)和效果，使其不會走向純粹的合謀、腐敗或被狹隘利益捕獲。

　　因此，“官場+市場”是一個很有意思的雙重競爭機制——政治家之間、企業(yè)家之間存在各自競爭，既有政治競爭，又有經(jīng)濟競爭；同時，轄區(qū)內(nèi)又有高度密切的合作。在這一機制下，競爭中有合作，合作中有競爭。這是中國政經(jīng)體制所形成的獨具特色的現(xiàn)象。

　　特殊的激勵和約束機制

　　中國的這種雙市場競爭體制帶來了什么結(jié)果？從積極方面來講，筆者認為有三點：

　　第一，“官場+市場”體制為地方官員提供了充分的激勵來推動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。絕大多數(shù)發(fā)展中國家不能保持經(jīng)濟持續(xù)增長，一個關(guān)鍵原因就是這些國家的政府沒有扮演“有為政府”的角色，缺乏有效激勵。在雙競爭體制下，中國地方政府確實做了許多該做的事情。所以，筆者把這個作用稱為“把事做對”，而且這也是克服市場失靈的重要方面。

　　第二，“官場+市場”有助于限制官員權(quán)力的任性、專斷及“掠奪之手”。只有正向激勵還不夠，因為地方政府手中有很多自由裁量權(quán)。這些自由裁量權(quán)政府用得好，可以成事；用得不好，當然也可以敗事，以合法的名義，即所謂“掠奪之手”的角色。

　　但是，在“官場+市場”模式里，這種情況發(fā)生的概率會受到很大的抑制，因為市場競爭里包含要素市場的競爭，也包括物質(zhì)資本和人力資本跨地域流動。企業(yè)發(fā)現(xiàn)一個地方的投資環(huán)境不好，就可以去別的地方，甚至去競爭性地區(qū)。這樣，即使是任性專斷的地方官員，他為了做大本地的經(jīng)濟績效，贏得政治市場競爭，就不得不抑制自己的任性專斷，盡量不去扮演“掠奪之手”而是“幫助之手”的角色。筆者把這個作用稱之為“防止政府做壞事”。

　　第三，“官場+市場”體制還為轄區(qū)內(nèi)政企合作提供了重要的信息反饋和試錯機會。地區(qū)間的雙重競爭鼓勵了轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)家跟政治家的緊密合作，但怎么才能保證這種“政企合作”的結(jié)果是好的？有“官場+市場”的體制，尤其是有“市場”的存在，就使得“政企合作”最終都要到市場上接受檢驗，一驗便知。這保證了政企合作“做對的事”。

　　“官場+市場”體制促使轄區(qū)內(nèi)政治企業(yè)家精神和市場企業(yè)家精神的結(jié)合，同時也實現(xiàn)一個地區(qū)政治精英和經(jīng)濟精英的結(jié)合，他們相互合作，優(yōu)勢互補，提高本地區(qū)的市場競爭力。這是“官場+市場”體制帶來的重要結(jié)果。

　　“官場+市場”理論有助于我們重新認識經(jīng)濟發(fā)展過程中政府與市場的關(guān)系以及政企互動背后的機制條件。從經(jīng)濟競爭角度來看，“官場+市場”模式相當于把中國各個轄區(qū)的經(jīng)濟變成了眾多的“小國經(jīng)濟”，國家經(jīng)濟是“小國經(jīng)濟”的聯(lián)盟。聯(lián)盟內(nèi)“小國經(jīng)濟”相互開放市場、相互競爭，聯(lián)盟又同時對外開放，被整合到一個更大的“國際市場”中。

　　中美歐的模式區(qū)別

　　美國財政聯(lián)邦主義與歐盟內(nèi)部各成員國也具有這種“小國經(jīng)濟”模型的某些重要特征。其與中國的根本區(qū)別在于：

　　第一，“小國”政府首腦由眾多分散的委托人(選民)投票決定，抑或由單一的委托人(中央政府或上級政府)考核任命。中國是后者，實行典型的多層級政治錦標賽，委托人和眾多代理人之間是上下級關(guān)系；而西方國家是前者，各級地方政府的政治家均由民選產(chǎn)生，相互獨立。

　　第二，“小國”政府首腦的政治命運與經(jīng)濟績效表現(xiàn)之間關(guān)聯(lián)的密切程度。

　　在中國，地方官員的晉升在很大程度上與轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展績效掛鉤，上級政府作為單一的考核方根據(jù)相對績效評估決定競爭的勝負。

　　而在西方國家，給定選民的多樣性偏好和選舉過程的復(fù)雜性，政治家的執(zhí)政政策與選舉結(jié)果之間的關(guān)系可能是極其復(fù)雜而模糊的。相比之下，中國地方官員以經(jīng)濟發(fā)展為核心的晉升競爭涵蓋的范圍更為廣泛和激烈，甚至?xí)l(fā)不同層級的地方政府之間的策略互動與放大效應(yīng)。

　　第三，“小國政府”對“小國經(jīng)濟”的干預(yù)能力及政策實施空間。西方國家的地方政府是有限政府，其所能采用的經(jīng)濟政策和競爭手段非常有限，而中國的地方政府是全能型的強勢政府，如何為強勢政府提供正確合適的激勵極為關(guān)鍵。

　　“官場+市場”模式具有很強的中國特色，但“官場+市場”理論所蘊含的核心分析要素——內(nèi)部政府激勵(利益兼容)、外部市場約束及信息反饋機制決定政府與市場的關(guān)系和政企關(guān)系的良性程度——卻具有普遍的推廣意義。

　　站在歷史角度看，“官場+市場”經(jīng)過了幾十年探索、演化，把中國歷史上最悠久的官僚政治傳統(tǒng)跟西方國家最悠久的市場化、全球化傳統(tǒng)結(jié)合起來，實現(xiàn)了偉大的創(chuàng)造性融合和制度創(chuàng)新。

　　而且，市場化、全球化還改良、激活、引導(dǎo)了官場競爭；反過來，官場競爭又更好地賦能市場競爭，實現(xiàn)政企優(yōu)勢互補。

　　這一套制度“組合拳”在相當意義上克服了政府和市場的雙重失靈，為過去40年中國經(jīng)濟的持續(xù)高速增長奠定了關(guān)鍵的制度基礎(chǔ)。在任何其他國家都很難找到這兩種競爭機制如此緊密的結(jié)合。當然，這種雙重競爭體制不是完美的，也有其局限和短板，未來還需要不斷改革和完善。(完)

　　作者簡介：

　　周黎安，北京大學(xué)光華管理學(xué)院副院長，應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)系教授、博士生導(dǎo)師，本科/研究生項目主任，北京大學(xué)工商管理研究所所長，北京大學(xué)“十佳教師”，教育部“長江學(xué)者”特聘教授。他于北京大學(xué)獲得經(jīng)濟學(xué)學(xué)士、碩士學(xué)位，于斯坦福大學(xué)獲得經(jīng)濟學(xué)博士學(xué)位。研究領(lǐng)域主要涉及政治經(jīng)濟學(xué)、產(chǎn)業(yè)組織、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與發(fā)展。在國內(nèi)外一流經(jīng)濟學(xué)和管理學(xué)期刊發(fā)表論文60余篇，2017年出版專著《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵與治理(第二版)》。在官員晉升激勵與行為、政府治理等方面進行了開創(chuàng)性研究，在國內(nèi)外學(xué)術(shù)界產(chǎn)生了廣泛影響。